长江攻坚战行动方案 专家解读 | 常纪文：深入打好长江保护修复攻坚战 进一步促进长江流域绿色发展

为打好污染防治攻坚战，中共中央 国务院于2018年6月印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，长江保护修复攻坚战是打好污染防治攻坚战中的重要标志性战役之一。2018年12月，经国务院同意，生态环境部、国家发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》（以下简称《行动计划》）。“十三五”时期，污染防治攻坚战取得预期成果，长江生态环境保护修复和长江流域绿色发展成效显著。为深入打好污染防治攻坚战，中共中央 国务院于2021年11月印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》。为深入推进“十四五”时期长江生态保护和修复工作，生态环境部、国家发展改革委等17部门于2022年9月联合印发《深入打好长江保护修复攻坚战行动方案》（以下简称《行动方案》）。可以说，《行动方案》是《行动计划》的持续深化。从内容上看，《行动方案》除了继续要求严格监督执法、实施协同共治、开展监测预警、加强基础设施建设外，还具有一些值得关注的亮点。

一、《行动方案》的制定既具有政策基础也具有法制基础

从制定依据来看，《行动方案》明确指出，以《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》为政策指导，以长江保护法为法律依据，精准、科学、依法治污的基础更加牢固。从基本原则来看，《行动计划》确立了空间管控、严守红线，突出重点、带动全局等基本原则，而《行动方案》按照《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》和长江保护法规定的基本原则，在指导思想和基本原则部分强调从生态系统整体性和流域系统性出发，坚持生态优先、绿色发展，坚持精准、科学、依法治污，坚持综合治理、系统治理、源头治理，坚持多元共治、落实责任，体现了新时代长江保护修复攻坚工作的新要求。从具体内容来看，一些行动部署就贯彻落实了长江保护法相关法律要求，如《行动方案》按照长江保护法有关流域环境标准制定的创新规定，要求因地制宜制定地方水污染物排放标准，鼓励指导有关地方制定差别化的流域性环境标准和行业污染排放管控要求；要求健全水生生物监测体系，开展水生生物完整性指数评价，科学评估长江禁渔和物种保护成效，科学规范开展水生生物增殖放流，并且全面实施十年禁渔。

二、《行动方案》设定了更高的长江保护修复攻坚目标

经过过去几年的工作，初步形成了长江大保护工作格局。《行动方案》基于此提出进一步夯实共抓大保护工作基础，努力建设人与自然和谐共生的绿色发展示范带。与《行动计划》目标相比，这一愿景的要求更高。《行动方案》既设立了主要目标，也在相关的具体部署部分设立了行动目标。就主要目标而言，《行动方案》提出到2025年年底，长江流域总体水质保持优良，干流水质保持Ⅱ类，饮用水安全保障水平持续提升，重要河湖生态用水得到有效保障，水生态质量明显提升。这些目标比《行动计划》提出的“生态用水需求得到基本保障”“到2020年年底，长江流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）的国控断面比例达到85%以上，丧失使用功能（劣于Ⅴ类）的国控断面比例低于2%”更严，体现了长江流域生态环境保护目标稳中求进的总要求。《行动方案》提出的县级城市基本消除黑臭水体的目标，也远远高于行动计划提出的“地级及以上城市建成区黑臭水体消除比例达90%以上”目标。此外，《行动方案》还设立化肥农药利用率、畜禽粪污综合利用率、农膜回收率、城市生活污水集中收集率等指标，提出尾矿库环境风险隐患基本可控、长江干流及主要支流水生生物完整性指数持续提升等要求。这些指标和要求，有的是《行动计划》没有设立的，有的是《行动计划》所设目标的提升，体现了长江保护修复攻坚工作的循序渐进性。

三、将长江保护修复攻坚工作与国土空间用途管控相结合

《行动方案》明确了国土空间规划的管控作用，要求印发实施长江经济带（长江流域）国土空间规划，进一步完善生态保护红线成果，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统严格用途管控，与国家生态环境保护红线监管平台实现信息共享。同时，《行动方案》还要求加强“三线一单”成果在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面的应用，将生态环境保护工作与流域、区域空间规划管控相结合，体现了长江保护修复攻坚工作的大格局性。

四、一些工作措施更严，工作力度更大

如对于水资源消耗，《行动计划》要求实行水资源消耗总量和强度双控，而《行动方案》要求严格落实用水总量和强度双控制度，加强用水总量和强度控制红线管理，强化用水定额管理，深入实施国家节水行动，推进污水资源化利用。对于小水电清理，《行动计划》要求严格控制长江干流及主要支流小水电、引水式水电开发，2020年底前基本完成小水电清理整顿工作，而《行动方案》要求出台进一步做好小水电分类整改工作的意见，完成长江经济带小水电清理整改“回头看”，推动限期退出类电站按要求完成退出，加强生态流量监督管理，逐站落实生态流量。值得注意的是，《行动方案》要求鼓励和引导再创建一批绿色小水电示范电站，体现了规范性和激励性的有机统一。在严厉打击非法采砂行为方面，《行动方案》更进一步，要求深化推进打击长江非法采砂犯罪专项行动和打击整治“沙霸”“矿霸”等自然资源领域黑恶犯罪专项行动。在保障流域的生态流量保障、尾矿库污染防治等方面，《行动方案》也是如此，具体目标更高，具体要求更严，如针对尾矿库污染防治，行动方案要求严格尾矿库项目准入，系统排查污染治理成效，加强尾矿库污染防治，设立了2023年和2025年两个阶段性治理目标。这些更加严格的措施和行动要求，体现了长江保护修复攻坚工作的深入性。

五、针对社会关注的一些热点问题和新问题，作出了新的行动部署

如针对塑料污染防治，《行动方案》要求开展水面漂浮塑料垃圾专项清理整治，加强三峡大坝等漂浮垃圾集聚区管理，强化沿江岸线塑料垃圾清理；严查塑料垃圾非法倾倒岸线行为。针对地下水污染问题，《行动方案》要求围绕地下水型饮用水水源补给区、地下水污染源及周边，有序开展地下水环境状况调查评估。针对锰污染，《行动方案》要求以渝湘黔交界武陵山区“锰三角”为重点，着力推动锰污染综合治理，推动长江流域有关省市加强锰渣库综合整治；针对涉镉涉铊涉锑等重金属污染防治，《行动方案》要求开展重点排查，实行名录管理。针对自然保护地建设，《行动方案》要求构建以国家公园为主体的自然保护地体系，开展大熊猫国家公园建设，推进若尔盖等国家公园创建，完成自然保护地整合归并优化。关于污染源管理，《行动方案》基于《行动计划》完成固定污染源排污许可证核发的工作任务，进一步要求推动构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，全面推行排污许可“一证式”管理，强化固定污染源“一证式”执法监管。关于落实生态环境损害赔偿制度，《行动方案》要求切实追究生态环境修复和赔偿责任。关于横向生态保护补偿，《行动方案》要求综合考虑生态产品价值核算结果、生态产品实物量及质量等因素。这些创新性的行动部署，体现了长江保护修复攻坚工作的与时俱进性。

六、在绿色低碳转型发展和能力提升中开展生态环境保护

《行动方案》要求调整优化产业结构布局，如加快推进城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造；落实印染、粘胶纤维、循环再利用化学纤维（涤纶）、铅蓄电池等行业规范条件，推动沿江企业绿色发展和提质升级；开展“无废城市”建设，开展重点用水企业水效领跑者引领行动，深入推进工业资源综合利用基地建设，培育一批环保装备制造规范企业，建立一批国家级绿色技术创新综合示范区；将农业绿色发展和农村污染治理相结合，加快推动畜禽规模化养殖场粪污处理配套设施装备提档升级，推进畜禽养殖户粪污处理设施装备配套，推行畜禽粪肥低成本、机械化、就地就近还田。为指导地方在推动绿色发展中深入打好长江保护修复攻坚，《行动方案》要求组织实施百城千县万名专家生态环境科技帮扶行动，深入典型城市一线开展“一市一策”驻点跟踪研究和技术帮扶。这些统筹兼顾的行动部署，体现了长江保护修复攻坚工作的持续性和艰巨性。

此外，深入打好长江保护修复攻坚战的工作区域更加广泛，重点更加突出。《行动计划》将工作的重点区域确定为沿江11省市范围内的长江干流、主要支流及重点湖库，而《行动方案》确定的深入打好长江保护修复攻坚战区域不仅包括沿江11省市，还包括长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及青海省、西藏自治区、甘肃省、陕西省、河南省、广西壮族自治区的相关县级行政区域，相对而言区域范围更加广泛，与长江保护法进行了有效衔接。从《行动计划》到《行动方案》的出台实施充分说明，打好长江保护修复攻坚战工作取得了重大进展，有关措施和要求可在更广泛的区域推广或实施。《行动方案》基于特定地区突出的生态环境问题，有针对性地提出了措施和要求，体现了文件的可实施性和有效性。我们相信，“十四五”时期深入打好长江保护修复攻坚战，将会进一步提升长江流域在双循环新发展格局中的地位和作用，推动长江全流域绿色高质量发展。

作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文