凌江：我国废弃电器电子产品处理对策研究

社会关注度高，环境教育意义显著

废弃电器电子产品大量产生于社会生活消费环节，与公众关系十分密切。从全球范围看，废弃电器电子产品问题是热门环境问题，社会舆论关注度甚至高于工业固体废物和危险废物。舆论关注的废弃电器电子产品问题集中在三方面：一是资源价值高，应当规范回收处理、变废为宝;二是发展中国家焚烧、酸洗、弃置的污染问题;三是发达国家向发展中国家非法转移电子废物污染问题。

发达国家经验表明，由于废弃电器电子产品的社会影响明显，积极参与废弃电器电子产品的回收处理是公众环境意识较早觉醒并持续高涨的领域。通过规范废弃电器电子产品回收处理活动，有利于推动相关工业企业重视并自觉承担环境责任，有利于扭转环境保护工作主要依赖政府独立推动的局面，对构建全民参与的环境保护社会行动体系具有显著的促进作用。

我国废弃电器电子产品处理体系的三级跨越式发展

我国废弃电器电子产品回收处理产业和管理工作的发展历程，基本上可以划分为三个阶段。

第一阶段是从20世纪80年代中后期开始至21世纪初的“一灰二白”发展阶段。在这一时期，国内电器电子产品报废数量很少，尚无规范的处理企业建成，正规处理产业处于空白状态，立法和管理体系也处于空白状态，主要问题是境外以可用作原料的废五金电器名义进口的电子废物在广东省汕头市贵屿镇、清远市以及浙江省台州市等集散地进行简易处理造成的污染。随着国家逐步建立起严格的进口废物监管体系并明确禁止进口相关消费类废弃电器电子产品，进口电子废物处理活动从地上转入地下，规模逐步萎缩，但个别集散地已经发展起来的灰色拆解处理产业积重难返，污染问题长期得不到解决，国内外舆论反映强烈。

第二阶段是从21世纪初至2008年为止的起步阶段。在这一时期之初，欧盟、日本、中国台湾等地陆续出台电子废物管理的专项法律，为我国电子废物管理工作提供了借鉴。为了回应社会关切，并应对国内日益增长的废弃电器电子产品挑战，国家发改委启动了废弃电器电子产品回收处理立法研究，在青岛、北京等地以示范项目形式支持建立了我国首批4家废弃电器电子产品正规拆解处理工厂。原信息产业部等部委联合出台了《电子信息产品污染控制管理办法》，原国家环保总局出台了《电子废物污染环境防治管理办法》。2009年2月，国务院印发《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，建立了目录制度、多渠道回收制度、集中处理制度、规划制度、资质许可制度和基金补贴制度，成为我国废弃电器电子产品回收处理管理立法的里程碑。总体来说，这一阶段是为我国废弃电器电子产品正规回收处理和管理体系奠定基础的准备阶段，法律制度基本建立，正规处理企业从无到有，试点活动初步积累了一定经验，但每年回收处理数量不足100万台。

第三阶段是从2009年以来的快速规范化发展阶段。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》及其配套政策的实施有力促进了我国废弃电器电子产品处理行业的快速发展。2009—2011年实施的家电以旧换新政策和2012年开始实施的废弃电器电子产品处理基金制度，充分发挥了环境经济政策的正面引导作用。截至2015年底，全国共有109家具备一定规模、管理规范的四机一脑处理企业获得基金补贴资格，年处理能力达到1.43亿台，其中由上市公司、集团公司、生产企业建立的拆解企业达到57家，占比52.2%。2012—2015年，四机一脑年处理量分别达1009.5万台、4308.9万台、7045.4万台和7625.4万台，年均增长96.2%(见图1)，2015年的处理量较制度实施前增长上百倍，特别是废弃电视机回收效果突出，个体私拆现象基本绝迹，“正规军”不敌“游击队”的问题得到历史性扭转。通过实施生产者责任延伸制度，累计向处理企业拨付基金92.44亿元。目前，我国人均废弃电器电子产品回收处理重量和数量分别达到1千克和0.05台，已达到日本的1/3、欧盟的1/4;单家企业处理规模是日本、中国台湾同类企业的2～3倍。联合国大学研究数据表明，经过5年时间发展，我国电子废物规范回收率已经超过日本和美国，仅次于欧盟，跻身世界一流水平，符合中国国情的基金制度成为目前世界上发展速度最快、发展中国家当中最成功的生产者责任延伸制度。

数据来源：环境保护部

图1 2012-2015年废弃电器电子产品拆解处理数量

表3 2014年各国电子废物人均产生量和回收率

数据来源：The global e-waste monitor - 2014, United Nations

废弃电器电子产品处理面临的挑战

我国是全球最早实施电器电子产品生产者责任延伸制度的发展中国家之一，废弃电器电子产品处理基金制度建立时的人均GDP不足6000美元，相较于发达国家实施生产者责任延伸制度时人均GDP达到2万～3万美元的发展阶段，我国废弃电器电子产品政策法规体系建立时间短，正规处理产业仍处于发展初期，相关政策机制和制度实施环境还不够成熟，面临诸多问题与挑战，主要有以下几个方面：

政策机制尚不完善，生产者责任落实不到位

生产者责任延伸制是国际上普遍采用的废弃产品回收处理基本制度，欧盟、日本、美国25个州和中国台湾等国家和地区均建立了相应的法律法规。相比而言，我国尚无明确落实生产者延伸责任的法律规定，《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》中仅有原则性表述，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》规定的基金制度仅靠部门规范性文件进行细化，对生产者缺少刚性约束，造成基金征缴、征收标准调整等工作推进难度大，突出表现为：

一是基金入不敷出问题严重。由于一段时期内报废量增速持续高于生产量增速和正规处理规模超出预期，基金自2015年开始出现赤字，每年缺口达30亿元。而补贴标准仅在5年间调整了1次，征收标准从未调整。按照我国电器电子产品的产销量增速和报废增速分析，在目前征5台补1台的征补标准比例不变的情况下，这一缺口还将继续扩大。

二是政府和企业责任分担不合理。一方面，生产企业和处理企业责、权、利相互冲突，未能形成服务共生关系：生产企业缴纳基金后不再承担其他责任，且反对进一步提高征收标准;处理企业则极力追求扩大处理量，要求增加补贴。另一方面，政府则在承担大量基金征缴、审核和管理繁重任务的同时，需要妥善处理生产企业和处理企业的利益关系，在调增征收标准和调控补贴规模之间面临两难选择。

三是基金补贴企业核定程序和条件不明确，新增目录产品配套政策尚未出台，财政资金管理要求与环境保护要求之间衔接不到位。目前，天津、河北、湖南、湖北、四川等省市已有多家企业针对新增产品建设了处理线，其中不乏规划外企业，或将造成企业重复建设和处理能力过剩。

目录外电子废物污染风险不容忽视

目前，纳入《废弃电器电子产品处理目录(2014年版)》的废弃电器电子产品仅有14类，以大型家电、办公产品和小型通讯产品为主，实行了相对严格的资格许可制度和基金补贴制度。然而，电子废物是一个非常宽的概念，欧盟废弃电器电子产品目录包括六大类、上百小类的产品。在我国，处于目录之外的工业源电子废物、大型电器电子设备、中小型电器电子产品，以及相关产品在维修、拆解过程产生的一些具有较高资源价值的零部件、元器件，其产生、转移和处理情况尚不清楚。在贵屿等传统电子废物集散地，虽然四机一脑等目录内产品拆解量显著萎缩，但电子废物非正规处理活动并未停止，经营户将业务从整机拆解逐步转向了目录外高值产品和零部件、元器件的处理。