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第十七节政府方的监督和介入
由于PPP项目通常是涉及公共利益的特殊项目,从履行公共管理职能的角度出发,政府需要对项目执行的情况和质量进行必要的监控,甚至在特定情形下,政府有可能临时接管项目。PPP项目合同中关于政府方的监督和介入机制,通常包括政府方在项目实施过程中的监督权以及政府方在特定情形下对项目的介入权两部分内容。
一、政府方的监督权
在项目从建设到运营的各个实施阶段,为了能够更好地了解项目进展、确保项目能够按照合同约定履行,政府方通常会在PPP项目合同中规定各种方式的监督权利,这些监督权通常散见于合同的不同条款中。需要特别说明的是,政府方的监督权必须在不影响项目正常实施的前提下行使,并且必须要有明确的限制,否则将会违背PPP项目的初衷,将本已交由项目公司承担的风险和管理角色又揽回到政府身上。不同项目、不同阶段下的政府监督权的内容均有可能不同,常见的政府方监督权包括:
(一)项目实施期间的知情权。
在PPP项目合同中通常会规定项目公司有义务定期向政府提供有关项目实施的报告和信息,以便政府方及时了解项目的进展情况。政府方的上述知情权贯穿项目实施的各个阶段,每一阶段知情权的内容和实现方式也会有所不同,具体包括:
1.建设期——审阅项目计划和进度报告。
在项目正式开工以前(有时在合同签订前),项目公司有义务向政府提交项目计划书,对建设期间重要节点作出原则规定,以保障按照该工程进度在约定的时间内完成项目建设并开始运营。
在建设期间,项目公司还有义务定期向政府提交项目进度报告,说明工程进度及项目计划的完成情况。
有关上述项目计划和进度报告的格式和报送程序,应在PPP项目合同的合同条款或者附件中予以明确约定。
2.运营维护期——审阅运营维护手册和有关项目运营情况的报告。
在开始运营之前,项目公司通常应编制项目运营维护手册,载明生产运营、日常维护以及设备检修的内容、程序和频率等,并在开始运营日之前报送政府备查。
在运营维护期间,项目公司通常还应定期向政府报送有关运营情况的报告或其它相关资料,例如运营维护报告(说明设备和机器的现状以及日常检修、维护状况等)、严重事故报告等。此外,有时政府也会要求项目公司定期提交经审计的财务报告、使用者相关信息资料等。
(二)进场检查和测试。
在PPP项目合同中,有时也会规定在特定情形和一定限制条件下,政府方有权进入项目现场进行检查和测试。
政府方行使进场检查和测试权不得影响项目的正常实施,并且受制于一些特定的条件,例如:需要遵守一般的安全保卫规定,并且不得影响项目的正常建设和运营;履行双方约定的合理通知义务后才可入场;仅在检查建设进度、监督项目公司履约情况等特定目的下才有权进入场地;等等。
(三)对承包商和分包商选择的监控。
有时政府方也希望在建设承包商或者运营维护分包商的选择上进行一定程度的把控。通常可能采取两种途径:
1.在合同中约定建设承包商或运营维护分包商的资质要求。但须特别注意,上述要求必须是保证本项目建设质量或者运营质量所必需的且合理的要求,不得不合理地限制项目公司自行选择承包商或分包商的权利。
2.事先知情权。要求项目公司在签订工程承包合同或运营维护合同前事先报告政府方,由政府方在规定的期限(例如,5个工作日)内确认该承包商或分包商是否符合上述合同约定的资质要求;如果在规定期限内,政府方没有予以正式答复,则视为同意项目公司所选择的承包商或分包商。
需要特别说明的是,在PPP项目中,原则上项目公司应当拥有选择承包商和分包商的充分控制权。政府方对于项目质量的控制一般并不依赖于对承包商及分包商选择的直接控制,而是通过付费机制和终止权利来间接把控项目的履约。例如,如果项目质量无法达到合同约定的标准,项目的付费就会被扣减,甚至在严重情形下,政府方可以终止项目。
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