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联防联控只是个概念?
此次修法专章增加“联合防治”,其中规定的“重点区域大气污染联防联控机制”被认为是最大的创新和亮点。
事实上,自2013年那场大规模持续数日的雾霾以来,京津冀、长三角、珠三角随后都分别探索建立了区域大气污染防治协作机制。
不过,在许多学者和业内专家看来,草案的这一创新规定实际效果可能不如预期。
全国人大常委会委员辜胜阻在一审时就指出,在重污染天气下,每个地区都难独善其身,修订草案已高度重视区域联防联控,但在区域联防联控和部门如何形成合力的问题上,可操作、可执行的内容少。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为,区域雾霾的严重性已超越了环境保护法和大气污染防治法制定或者修订时的立法预期。
“现在的(大气污染)严重程度,必须区域联防联控,如果让河北治理河北,北京治理北京,都说自己治理得好。”
常纪文对记者说,但由于缺乏国家法律和行政法规的支持和指引,区域联防联控难以作出系统性的制度安排。
“无论是具体内容、适用范围、实施程序,还是由谁负责实施、执行不了的法律责任和后果,现在的草案都未作规定。”
在王灿发教授看来,草案目前对联防联控缺乏完整的制度规定。但他承认,由于联防联控涉及到跨行政管辖区的协调,由谁来协调确实是个难题。
“按理说应该是环保部,但联合防治很可能涉及到整个产业调整的问题,因此我认为有必要建立一个强有力的专门机构,具有强制执行的权力。”王灿发说。
常纪文也向立法机关提了类似的建议:区域化一体化执法。同时,应当规定相关的法律责任。
在一审时也有委员提出过具体的建议,例如王毅委员就提到了美国的大区联邦派出机构:“在区域污染控制上寻找突破口,设立一些大区的派出机构,这才是制度创新,这样才能使所谓的区域联防联控通过试点落到实处,而不是仅仅停留在纸面上。”
与新环保法的差距
所有受访专家都提到了公众参与对大气污染防治的重要作用。
“就拿雾霾来说,短短几年,PM2.5现在大家耳熟能详,能看到这几年由于信息公开对大气污染防治的作用,有力地促进了社会对大气污染的认识、支持和参与。”北京公众与环境研究中心主任马军对记者说。
常纪文认为,由于社会参与监督覆盖面广、时间上也比较连续性,可以有效弥补环境监管视野不足和现场监管的非连续的弊端。因此建议此次修法应考虑充分发挥公众参与和监督作用。
“透明是解决问题最好的方法,那些排放清单、大气数据不仅环保部门之间联网,还要全国联网,让公众在自己的手机上也能看到污染地图。”常纪文说。
不过,马军认为,大气污染防治法修订草案从目前来看与新环保法的衔接不够,去年修订的环保法专章规定了“信息公开和公众参与”,业界一直期待大气污染防治法能够在此基础上进一步细化。
王灿发也建议增加公众监督的相关制度性规定,以保障大气污染防治法落到实处。
现行法中对环境民事公益已有规定,但缺乏对环境行政公益诉讼的规定.
王灿发认为,对于像水源污染等环境事件,或许可依靠民间组织、公民个人来提起民事公益诉讼,但大气污染对于社会公众来说存在各种技术上的难度,提起民事公益诉讼很难。
他建议,应当引入公众监督机制,允许公众起诉不履行环境监管职责的行政机关。“有人担心滥诉,从新环保法实施半年多的情况来看,这种担心是多余的。”
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