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依据《清洁空气法》,新源审查中污染补偿减排量必须可以进行量化,在联邦层面能够得以实施执行,并且是永久性的。除此之外,要求达到的污染抵消量不仅要覆盖排放增量,还要大于排放增量的10个百分点(即大于10%)。根据污染物不达标的程度,补偿率会有所不同。例如,在轻微的臭氧不合格区域减排量与排放增量的比率为1.1:1,而在严重的臭氧不合格区域比率为1.5:1。
美国的建设前许可证将污染源的排放技术控制、总量控制与空气质量达标实现了整合。在这项整合中一个重要的工具是环境影响评价。美国的新源排放许可证制度与中国的环境影响评价制度存在很大的相似度。新改扩建项目如果想要得到批准,需要对污染情况进行技术分析,评价对环境的影响,并提出相关的治理技术措施或获取补偿配额。环境影响评价主要依据联邦环保局开发的一系列空气质量模型来完成。许可证的申请者和许可证的发放机构可以用同样的方式来评价对空气质量的影响。
以运营许可证明确企业污染治理的责任与义务
美国对现有污染源的许可证管理要比建设前许可证晚。1990年,美国国会对《清洁空气法》进行了修订,才增加此项许可内容。运营许可证的目的是合并和简化联邦、州、部落和地方当局所有关于空气污染控制的要求,对污染源采取一证式管理,使排放源所有者和运营者更容易理解和遵守管制规定,促进空气质量改善。所有主要污染源、申请建设前许可证的污染源、参与酸雨项目的污染源以及有害物质排放标准管理的污染源都必须获得运营许可证。
美国运营许可证主要是由联邦授权州来发放,目前有100多个州和地区级别机构被授权发放运营许可证。州可以结合其自身情况,在第五章许可证程序最低要求基础上,增加一些额外要求或标准。只有一小部分许可证是由联邦环保局发出的,主要是在印第安部落的州、在外大陆架、在美国州一级无法解决许可证的一些地区(如关岛、北马里亚纳群岛、维尔京群岛等)。
运营许可证可以促进公民参与,提供一个在审查过程中参与许可证审批的机会,但是更为重要的是促进企业守法。大型固定污染源必须证明自己遵守了所有联邦环境要求,并且证明自己需要拥有一份有效的建设前许可证。守法证明必须包括监测、记录、报告,以确保所有的环境要求能够持续地得到遵守。
以许可证的发放和管理作为环境治理的基础
排污许可证制度对许可机构、公众和排污者都规定了明确的权责。这是排污许可证得以有效实施的前提。
对于那些由州政府和地方政府签发的许可证,联邦环保局可以按照州政府和地方政府的请求在签发过程中提供技术援助。联邦环保局也可以在签发许可过程中或公众意见征询期间就州政府和地方政府的许可职权发表意见。除此之外,对于依据许可方案职权下放签发的许可证,联邦环保局可以协助处理其在法律上面临的一些质疑。
美国的许可证制度十分重视公众参与,并有完善的信息公开机制和救济程序来保障公民在许可证制度过程中贯穿始终的参与的权利。
对违反许可证行为实施严厉处罚是许可有效的重要保证。例如,联邦环保局可对每个违法行为进行每天3.75万美元的民事处罚。联邦环保局还可就违法设施的虚假报告提起刑事处罚。与此同时,许可证对企业的合法权利也有保护作用。美国运营许可证中设有“保护盾”条款对持证者给予免责。只要污染源持有明确规定相关适用环境要求的许可证,污染源将不受关于违反相关适用环境要求的执法、诉讼或公民诉讼的侵扰。美国还规定了排污许可证的救济事项,对于未被批准的许可证,申请者可以向联邦环保局环境上诉委员会提出复议。
许可证是进行有效环境管理的重要载体。它可以明确企业的环境义务,要求通过监测、记录保存和报告方式证明守法,从而有利于执法和企业的守法。许可证还可以让公众部分分担大气法违规行为的监督责任。有效的许可证需要对环境管理手段做出一致梳理,包括将环境质量、排放标准、控制技术、排放总量、环境影响评估等相关要求做出明确规定,同时还要对相关方的责权做出明确的规定。美国在许可证的实施上也有诸多值得借鉴的经验。比如,在许可制度的实施和企业守法方面都给予了州和企业充分的准备时间,以保证许可证规定的内容能得到遵守,维护了许可证的严肃性。
作者系美国环保协会中国项目主任
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