PPP模式的实施方式和适用领域研究（上）-第3页-北极星环境修复网

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11. 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过)，进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。完善财政资金投资模式，更好发挥产业投资引导基金撬动作用。

12. 《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算的决议》(2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过)，强化财政资金政策的导向作用。大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式，通过特许经营、投资补助、运营补贴等方式，拉动民间资本进入公共服务领域。

13. 《关于2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》(2016年3月16日第十二届全国人民代表大会第四次会议通过)，开展政府和社会资本合作(PPP)，通过特许经营、投资补助等多种方式，鼓励引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营。推进投融资体制改革。健全政银企社合作对接机制，推广特许经营等政府和社会资本合作(PPP)模式，推进社会资本参与重大工程建设运营。

从以上文件来看，在公共产品和公共服务领域采用政府和社会资本合作方式的，具体方式包括：特许经营、政府采购、股权合作、投资补助、委托运营等多种方式，其中特许经营作为最重要的实施方式，在各个文件中出现频率最高。特别说明的是，财政部门定位的PPP合作方式较为狭窄，将PPP理解为政府采购服务，或者将PPP和政府采购服务并列，与党中央、全国人大、国务院、发改委系列政策文件有所偏差或不一致。为此，PPP顶层设计的不统一，特许经营和政府采购服务的差异，PPP采购服务和一般采购服务的混同，导致PPP模式参与人员理解上的困难，产生了PPP协议到底是民事争议还是行政争议的纷争。

从以上文件规定可以看出，PPP是合作模式的概称或者统称，PPP模式和特许经营、政府采购服务等概念的之间关系属于种属关系，或母子概念关系。对此，国家发改委法规司司长李亢先生在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》发布会上也明确表示，“PPP也有叫做公私合作伙伴关系的，内涵既包括特许经营，也有股权合作，还有政府购买服务等多种形式。”

(二)PPP模式的适用领域和政策导向

PPP作为社会资本参与基础设施的一种合作模式,核心是建立起价格形成和回报机制，让社会资本通过项目的建设和运营获得收益，同时应避免PPP模式的泛化。为此，PPP模式的适用应当区分基本和非基本需求、资源和非资源性，建立起财政投入和价格调整相结合机制，才能顺利推广和完善PPP模式。我国政策文件中也对PPP的适用领域和项目选择有明确的规定和政策导向。

党的十八届三中《决定》“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，明确了政府特许经营在PPP模式的重要地位，同时，将“投资”和“运营”并列，这和过去地方政府通过BT方式进行融资、建设，项目缺少“运营”特征相区别。笔者认为，“运营”在PPP项目合作周期内占据重要地位，有利于改变过去政府投资重“建设”轻“运营”，有利于通过绩效考核、价格机制等驱使社会资本提高供给效率。

财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确了“投资和运营”的范围和收益方式，文中通常模式明确“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报”。为此，PPP项目应当同时具有“运营”和一定“使用者付费”，辅之必要的“政府付费或补贴”。财政部对示范项目也要求，适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》同样要求，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》文中要求，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。该文首次区别了“经营性项目、准经营性项目、非经营性项目”，提出了非经营性项目主要依靠“政府付费”回收投资成本。该规定普遍性规定了三类项目的投资回报机制，尤其为准经营性和非经营性项目采用PPP模式进行了制度设计，要求完善投资回报机制，依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。在项目示范上，要求各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县，以及具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作。

原标题：［连载］PPP模式的实施方式和适用领域研究（上）

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