PPP模式的实施方式和适用领域研究（上）-第5页-北极星环境修复网

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该项目采取DBFO的运作方式，政府将项目设计(设计优化)、投资、融资、建设、运营维护等全部交给社会资本。咨询机构表示，该项目作为国内首例典型市政道路PPP项目，将对未来市政道路及整个非经营性项目PPP运作，提供可资借鉴的成功示范案例。该模式采用“政府购买服务”方式，由政府通过向项目公司支付可用性服务费的方式购买项目可用性(符合验收标准的公共资产)，以及支付运维绩效服务费的方式购买项目公司，为维持项目可用性所需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务)，安庆市人大常委会以决议件的方式承诺将该等可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨年度的财政预算。

2. 该公路项目适用PPP模式的剖析

笔者认为，该项目不适当地移植了BOT、DBFO等特许经营模式，将非经营性项目包装成了经营性项目。在下文之前，首先要了解公路的分类和投资管理体制。我国公路体系分为收费公路和非收费公路(普通公路)，根据国办发〔2011〕22号文，普通公路是指除高速公路以外的、为公众出行提供基础性普遍服务的非收费公路，由普通国省干线公路和农村公路组成。对于普通公路，该文要求以财政性资金为主解决普通公路投入问题，明确各级政府对普通公路的建设与养护管理责任。对于收费公路，财政部、交通运输部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建[2015]111号)指出，鼓励社会资本通过政府和社会资本合作(PPP)模式，参与收费公路投资、建设、运营和维护。为此，普通公路只存在建设与养护管理等事项，并不存在“运营”一说，如果能运营，那和收费公路又有什么分别呢?

BOT(建设-运营-移交)、DBFO(设计-建设-融资-运营)等项目运作方式属于特许经营的范畴，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条“在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府”明确了BOT的概念，国家其他政策规章也明确了BOT、DBFO属于政府特许经营的范畴，而本项目不存在运营事项,谈不上特许经营一说。为此，该项目方案在设计上混同了经营性和非经营性，将非经营性项目进行特许经营。

其次，该模式诸多设计值得商榷，将特许经营中可用性付费移植到建设工程的管理上。在我国，建设工程严格适用《建设工程质量管理条例》等相关法律法规，在该模式中，建设合同约定的义务和责任转换为可用性付费指标，项目完工后符合可用性指标的称为符合验收标准的公共资产，付款方式可由社会资本自主选择可用性支付年限和支付比例。该可用性付费独立于该项目维护的绩效付费，并不构成绩效付费的定价成本或因素，实质为支付符合质量标准和合同约定的项目工程款，政府按照固定的项目价款进行支付，该特点和BT项目的投融模式并无二异，违反了国家禁止BT方式融资和固定回报的政策规定。

再次，社会资本通过经营服务获得投资回报本身属于商业风险，该模式中由人大常委会通过决议将政府付费义务纳入预算，政府将PPP合作中的支出责任列入一般公共预算是《预算法》所规定的职能和责任，难道还需当地人大常委会再次承诺?笔者认为该做法不符合《预算法》、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)关于地方政府不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议等规定。该项目混合了基础设施领域传统BT融资模式和政府购买普通道路维护服务两项内容，从另一个角度来看，该模式是个BT模式的翻版而已。

最后，该项目列入财政部示范项目的做法并不符合财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号) 在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范的要求，在一定程度上造成非经营性项目进行推广应用的负面效果。笔者较为忧虑的是，如果所谓的首例道路交通类非经营PPP项目得到推广，地方政府债务必然进一步加剧，如果地方财政支付能力下降，必然发生争议和诉讼，损害政府公信力和形象，反而不利于PPP模式的推广和应用。

(四)无收益类项目的融资和PPP模式建议

根据《预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的规定，地方政府建设投资所需的资金除了税收等财政收入之外，还可以发行地方政府债券、推广PPP模式解决外，不得再以其他方式进行融资。对于没有收益类的项目，经国务院批准，地方一般公共预算为没有收益的公益性事业发展可编列赤字，通过举借一般债务予以弥补，对于有一定收益的项目，可以发行专项债券解决，可以推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。因此，对于属于地方事权的普通公路、桥梁等没有收益的项目，地方政府资金缺口应当通过发行地方一般债券解决，在项目建设上，可以采用代建制，或者总承包的管理模式，至于后续的维护则可以采用一般政府采购服务，进行绩效付费，无需采用PPP政府购买服务。(笔者注：下文探讨政府购买服务分类)

那么，没有收益的公益类项目如何进行PPP模式合作呢?根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)的要求，将公益性项目和经营性项目资源打包、组合开发，为非经营性项目注入经营性资源，从而为推广PPP模式形成稳定预期，而非财政性担保措施。笔者较为推崇的是山东在公共厕所探索PPP模式的做法，该省在厕所的运营和管理上，则将探索“以商管厕、以商养厕”，鼓励采取承包经营、企业冠名赞助或商业广告特许经营、公私合营等方式进行旅游厕所管理。

原标题：［连载］PPP模式的实施方式和适用领域研究（上）

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