PPP模式在中国的发展历程以及落地困难的本质分析-第2页-北极星环保网

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（三）PPP模式推进阶段

中国的PPP模式经过几年的试点阶段后，也开始正式进入推进阶段。

经过几年的试点，中国的PPP模式正式进入推进阶段。在此期间，我国的社会主义市场经济改革正式确立，这为PPP模式的推进提供了重要的市场环境。全国各地如雨后春笋般地涌现出市场化程度极高的PPP项目，其中以污水类和管廊类居多，但也有地铁、燃气、新城等项目。具有代表性的项目有北京地铁四号线、淮南新城项目，威立雅水务公司、新奥能源控股有限公司（原新奥燃气）、港华燃气有限公司等在各地区投资的水务、燃气项目。在推进阶段中，各类项目在招投标过程中市场化表现非常明显：首先，无论是外企还是民营，甚至是国企都处于共同的市场环境中。各类市政公用项目无论有没有盈利的空间，在招投标过程中受到人为因素的影响并不是太大。

在推进阶段，PPP项目数量呈几何倍数增长，其中多数项目已经圆满落地，但是由于政策和经济等方面的因素，少数项目也出现了失败情况。

（四）PPP模式反复阶段

2009年至2012年，PPP模式在我国处于反复阶段。在此过程中，由于我国城镇化进程加快，导致生态环境恶化、资源短缺、市政基础设施不配套等问题也逐步显现。

2008年美国次级贷款危机突然爆发，为了避免我国经济形式受到影响，我国的政府推出了积极的财政政策和货币政策，其中更是有一个四万亿元的刺激计划。在该计划中政府作为主导者，利用各地国有企业开展投融资工作。在此阶段中，国企和央企获得了银行大量的授信，在产品和服务领域发挥了重要作用。由于国有企业在资源和人脉方面有着独特的优势，使得社会资本很难参与竞争。政府为了应对这一情况，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（即新“非公经济36条”），随后国务院各部委也出台了一系列落实新“非公经济36条”的细则，但是PPP市场格局基本上未发生变化。

（五）PPP模式推广阶段

2013年至今，我国PPP模式处于推广阶段。

为贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，财政部于2013年底全面部署PPP项目的推广工作。2014年5月，财政部专门成立政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组。为保证PPP项目的顺利实施，六部委起动特许立法工作，在征得社会意见和建议后，联合制定了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》于2015年6月1日正式施行。

PPP模式对于转变经济增长方式、化解地方政府债务危机、解决地方政府融资等方面有着独特的优势。因此近年来国务院及相关部门陆续出台了一系列政策性文件，大力推广PPP项目，并鼓励地方政府积极介入各种PPP项目。因此，未来的很长一段时间内，PPP模式将在中国基础设施和公共服务领域扮演着主要角色。

三、PPP模式的发展困境

当今政府无论是在政策还是资源上都向PPP项目倾斜，但是在实际操作过程中发现许多项目只是变相的融资，并没有从根本上考虑项目质量、运营与维护绩效等问题。所以市场上出现了大量的PPP项目落地困难、“叫好不叫座”的问题。自2014年以来推出的PPP项目，只有百分之十几的签约率。虽然42号文的出台回应了相关质疑，但是当前中国PPP项目的前景仍然不容乐观。

（一）项目的吸引力与收益率不足

从资本逐利的角度来看，PPP项目的吸引力取决于两个方面：一、PPP项目的预期回报率是否充足，以及相关风险是否可控。二、项目的可获得性，主要体现上政府的参与热情是否高涨。

政府对收益率不足的存量项目大力推广，因为这是化解政府性债务风险的重要手段。但是在此类项目中，社会资本无法真正的参与该项目的设计、建造等全部过程，因此通过效率等手段来增加收益的可能不大。所以，在真正的实施过程，并没有太多的社会资本愿意参与到该项目过程中。而收益率充足的项目属于政府手中比较稀缺的资源，政府往往不愿意将其推向市场。即便在特殊情况下，为了促进地方政府融资平台转型。由于存在较大的寻租空间，易发生暗箱操作等许多问题。同时，许多国有企业在此类项目的竞争中存在较大的优势，对民营资本产生了挤出效应。

预期收益率不足的增量项目在实施过程中，由于社会资本有机会参与到该项目全部过程中，从而提高效率、增加收益，但是政府仍然需要承担较大的财政输出。然而，42号文和《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确要求将此类支出纳入一般性公共预算管理，且比例不得超过10%。但是现行的政府财政压力下，10%的硬性指标使得很多财政收入不足的地方政府推出此类项目。而预期收益充足的项目，该类项目的预期回报可见，但是存在较大的风险，是PPP项目发挥自身优势的重要舞台。此类项目成功的关键在于政府与社会资本之间的协议是否平等、互利互惠和诚实守信。但是在以往的项目经验中发现地方政府在以往的PPP实践中存在以下几个方面的问题：一、政府对于项目的行政干预过多；二、政府频繁改变项目动作的外部环境，许多政策实施一半就改变初衷。如批准商业竞争的其他项目，影响原项目的收益。三、政府信用不佳，存在不履约或履约不到位的情况。鉴于此，很多社会资本对于目前政府的契约精神和合作态度仍然心有余悸。

原标题：PPP模式在中国的发展历程以及落地困难的本质分析

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