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中国PPP模式下 社会资本方谁主沉浮?

2016-08-26 10:54来源:检测服务关键词:PPPPPP模式PPP项目收藏点赞

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施工企业占主导地位

已有的不完整信息显示,在目前参与PPP项目的国有企业中,央企占了很大比例,并且多为施工企业参与,中交、中建、中铁等大型国有施工企业都是参与PPP项目的主力军。以中国建筑股份有限公司为例,根据每月的重大项目统计报告显示,2015年8月至2016年7月的一年时间内,中建所属公司共参与了13个重大的PPP项目。(如表1所示)

表中显示,12个月以来共9个月有重大PPP项目建设,平均项目投资额为39.19亿元,PPP项目占当月重大项目总额的平均比例为12.26%左右。12个月中的重大PPP项目总合同额达509.5亿元,可见,中建集团是我国PPP项目建设的重要社会资本方类似的,中铁、中交等企业也参与了许多PPP项目的建设,施工企业占据了国有企业投资PPP项目的较大比例。

国企参与PPP的优势及管理难点

国企的优势分析

积极参与PPP项目是对国家新型城镇化政策的响应和推动,为地方经济建设和城市发展作出贡献,是国家和经济发展的历史选择和必然要求,与民营企业相比,国有企业参与PPP模式具有技术和管理到位、资金实力雄厚、投资回报率要求低、与政府关系密切等优势。国企现行PPP模式对于社会资本的定位是基于我国国情和现状而产生的,在鼓励民企参与PPP项目的同时,必须认识到国企在PPP模式中的角色是非常重要的。但主体范围的变化也为我国现行PPP模式的管理带来了困难,包括以下几个方面:

政府的多重角色难以监督管理

国有企业在一定程度上也代表着政府角色,这就使我国的PPP模式更多地体现为政府与其下属之间的合作。政府扮演着PPP模式的双方主体,使原本公私双方互相监督管理的职能难以实行,PPP项目的管理难度增加,PPP模式可能变为政府解决融资的工具,难以实现真正意义上的公私合作。推进PPP模式的缘由之一是引入私营部门高水平的管理技术,提高项目的管理效率,而国企的管理效率并无绝对的优势,这也使以国企为社会资本方的PPP模式能否真正获得物有所值(VFM)充满了不确定。

缺乏可借鉴的制度和规范

国有企业参与PPP是我国推行PPP模式的特色之一,我国现行的PPP模式与国际上通行的公私合作模式相比存在特殊性和差异性,PPP发展较好国家的经验对我国的现状并不适用。这导致我国的PPP制度体系建立缺乏相关基础和借鉴资料,PPP模式的完善和规范都十分困难。

施工企业缺乏运营能力

施工企业的能力主要集中在建设阶段,缺乏运营管理能力,但PPP项目合约期的绝大部分是在进行经(运)营维护工作,因此,目前大量国有施工企业的参与使PPP项目以前期建设为主,后期运营管理难以维系。大部分项目将运营部分再委托给其他运营商,使运营阶段管理存在更多不可控因素,增大了项目风险。

公众质疑公私合作的本质

国有企业与政府合作建设基础设施,会使公众认为项目仍是由政府全面主导,PPP模式并未真正引入私人资本,公私合作只是噱头,没有实质性的进展。PPP项目大多是对社会影响较大的民生项目,非常需要公众支持,而对其公私合作本质的质疑会导致公众对项目的不支持和不了解,影响项目推进。

我国国情使国有企业参与PPP模式具有较多优势,目前PPP项目的社会资本方以国企和混合体制为主导,并以施工企业参与为主。这样的合作方式使现行PPP模式运作和管理存在诸多难点和困惑,各方都需对这些实际问题进行研究、探讨,找出解决方案才能积极促进PPP模式的规范化管理和发展。国企作为社会资本方是中国特色,也是PPP在我国发展的一个过渡形式。PPP模式的核心是公私合营,我国在经历了PPP模式跨越式发展之后,是让国企完全退出还是大力促进混合所有制企业并保留国企参与PPP项目,是一个值得各方深入思考的且亟待解决的大问题。

原标题:中国PPP模式下,社会资本方谁主沉浮?
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