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所谓“存量治理”,就是要对“由于历史原因形成的非正规生活垃圾堆放点和不达标生活垃圾处理设施”进行治理,使其达到标准规范要求。对此,《规划》设定的目标是:“‘十二五’期间,预计实施存量治理项目1882个。其中,不达标生活垃圾处理设施改造项目503个,卫生填埋场封场项目802个,非正规生活垃圾堆放点治理项目577个。”
针对上诉目标,调研团队曾试图通过向住建部申请公开存量治理项目名单,然后有重点地选择一些进行实地考察来加以评估。然而,住建部对信息公开申请一直没有答复。尽管如此,《中期报告》还是就存量治理的进展公布了一些数据:截止2013年6月,存量治理项目投资和建设完成率分别为27.4%和31%,垃圾封场能力建设完成率仅有18.5%,“投资和建设任务完成进度均滞后于时间进度,各项任务分省市进度差别更大,有些省市的部分建设任务已经超额完成,但有些省市甚至还未开展相关工作”。考虑到中期进展的严重滞后,公众有理由担忧该项任务可能无法最终按时完成。
《规划》为全国餐厨垃圾处理设定的量化目标是:建设242座处理设施,形成30215吨/日的处理能力。对此,《中期报告》提供的数据是:截止2013年6月,餐厨垃圾处理投资和建设完成率分别仅为26.1%和24%,任务完成进度大大滞后于时间进度,“十二五”目标最终能否完成同样存疑。
《规划》还要求:到2015年,全国要在50%设区城市初步实现餐厨垃圾分类收运处理。对此,国家发改委通过回复信息公开申请坦承:该目标的完成“还存在一定难度,我们将会同有关部门加快推进”。结合各地现实的情况看,这项任务恐怕要拖延到“十三五”期间,也意味着生活垃圾分类运输和处理最关键的一环在“十二五”期间仍未取得实质性突破。
对于公众非常关心的“垃圾分类”,《规划》虽然僻出单独章节进行论述,但内容基本属于原则性要求,仅有两项可以较一下真的“硬指标”,一是垃圾分类工作的投资目标为210亿元,占规划投资总量的8%,二是“各省(区、市)要建成一个以上生活垃圾分类示范城市,并在示范的基础上逐步推广”。对于第一项目标,《中期报告》的数据显示,截止2013年6月,完成率仅为15.3%,是所有投资任务的倒数第一,最终若要完成可能相当困难。对于第二项目标,实际更不可能完成,因为2015年4月,住建部等五部委才联合发布关于“第一批生活垃圾分类示范城市(区)”的通知,而该通知所要求的工作周期的截止时间为2020年,这显然已经将“十二五”的任务正式延续到了“十三五”。
《规划》主要从三方面对垃圾处理设施的监管提出了要求,包括:以焚烧厂为重点,加快推进运营过程实时监控,到2015年底前,焚烧设施实时监控装置安装率100%,其他处理设施达到50%以上;要对生活垃圾处理设施“开展年度考核评价、公开评价结果、接受社会监督”;监管部门应“建立信息公开制度,主要监测数据和结果向社会公布”。对于这些方面的落实情况,调研团队曾试图通过向住建部和环保部申请信息公开加以评估,但这两个部门都没有进行实质性的答复,更没有提供有用的信息。尽管如此,上文已经讨论过的垃圾焚烧监管存在的体制性问题,也部分地说明《规划》的落实效果并不理想。
《规划》所列的保障措施有三方面内容是比较重要的。第一是“完善法规”,即要修订《城市市容和环境卫生管理条例》,制定餐厨垃圾资源化管理办法。通过申请信息公开,调研团队获得了住建部和发改委的电话和书面回复,结果是这两项法规的完善计划都没有按时完成。第二是保证投入。按《中期报告》提供的信息,多项处理设施建设、存量治理工程、垃圾分类推动工作的投资计划没有按进度完成。第三,评估过程公开。《规划》本身要求国家发改委、住建部、环保部要加强对《规划》实施情况的监督评估,中期评估结果向国务院报告,并向社会公布。实际情况是,调研团队仅通过信息公开申请,才获得发改委公开的《中期报告》,而同时收到信息公开申请的环保部和住建部则以不同的理由,没有提供它们应该掌握的信息。从这个角度看,《规划》的落实的确在其最基本之处都没有做好。
对于上述“十二五”垃圾处理规划遭遇落实难的原因,《中期报告》这样评述:“许多地方不重视专项规划的制定和实施,使建设任务难以落地”,这反映出《规划》的执行缺乏严肃性,似乎难以对相关部委和各地政府形成必要的规范和约束作用。既然如此,全国垃圾管理的“十三五”规划应当在深刻评估“十二五”规划完成情况的基础上制定,应当得到更加严肃的对待,应当引入更多的公众参与,才能为下一个五年,乃至更长久时间内中国生活垃圾管理的改革之路画出一幅明晰的蓝图。
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