蒋兆理：碳市场管理需实施两极管理制

2016年9月24日-9月25日，由中国节能协会主办的“2016中国碳交易市场发展论坛”在北京隆重举行。国家发改委应对气候变化司副司长蒋兆理出席论坛时表示，碳市场管理需实施两极管理制。

蒋兆理指出，碳市场管理要从管理体制上实施中央和地方两极管理体制，配额管理方面要从交易管理上，明确交易产品、交易主体、交易机构和交易模式;核查与配额的清缴，应由国家公布企业温室气体排放核算与报告的指南，或者是标准。

以下为蒋兆理讲话原文：

蒋兆理：各位来宾，专家们，下午好，刚才何校长从国家的减排长期目标与可持续发展的高度系统阐述了碳市场必要性，也分析了碳市场设计的基本原理和要点，那么我在这样一个基础下，今天给大家汇报碳市场要建立一个什么样的碳市场，以及怎么样建立这个碳市场。

我们将要建立的碳市场是一个什么样的市场，它的市场参与各方，它的责任、义务和权利是什么样的关系，我是以2014年12月28号国家发改委颁布的《国家碳排放权交易的管理暂行办法》，以及正在由国务院法制办制订的《国务院条例》这样一个基础上来说明我们要建立的碳市场是一个什么样的碳市场。

正如何老师刚才在演讲中阐明的那样，碳排放权交易是减碳制度的一条重要工具，也是未来制度安排当中的一个主线。说明它是主线有三个最基本的基础，首先从两度理论的要求来看，碳排放必须实施总量控制;其次对于任何一个责任主体，就是企业必须要实施碳排放的许可制度。这两项制度是未来碳市场建立最基本的法律制度的基础。碳市场必须依法建设，比较依法来管理。过去由国务院各部门制定的管理规章，包括国务院令，我们认为它的效力是远远不够，因此国务院出台条例非常有必要。刚才刘燕华部长也在他的演讲当中对于立法问题做了系统的阐述。

碳市场的建设也必须依法建设，认真履行相关的立法程序，我们讲由国务院颁布的碳排放权交易管理条例和国家发改委出台的《碳排放权交易暂行办法》，二者有一个先后的关系和相互依存的关系。立法或者是说碳排放权这样一个制度必须依法建立不是一个凭空的说词，它是国际国内经验的一个广泛的总结。我们在七个碳市场交易试点过程中，深切体会到建立全国碳市场的观点，就是要依法建设，依法管理。那么从国际上来看，欧盟2013年10月正式颁布的碳排放权交易指令，应该是碳排放权交易市场运行的根本遵循和指南。在美国加州推行的碳排放权交易市场也是06年7月通过加州全球气候变暖法案为基础，其他的国家在建立和运行过程当中都是由国家的法律作为依托和支撑。

从七个试点运行的最终效果评价来看，也是法律基础越强大，越完善，这个地区的碳市场运行越有效，越规范。比如说深圳是深圳市人民政府令和深圳市特区的人大条例作为基础，深圳这几年无论是碳价，还是运行的规范履约令等等这些指标都显示了它是一个成功的试点。另外我们北京也是由北京市人大决定和部门规章、规范性文件作为基础来规范碳市场的运行。上海、广东、湖北，也都是人民政府一级的规范性文件来确保，所以运行比较良好。相反做其他地区，如果法律基础比较薄弱的话，它的试点绩效和最后的评估就显得相对不是那么完善。

为此，中央改革办领导小组确定了将碳排放权交易制度的建设作为中央的重点改革任务，其中就明确要求要建立法律规范，完善总量和配额分配制度，作为基本的要求，因此我们讲法律的要求是碳市场建设的尤为重要的基础。

那么碳市场怎么建呢，从五个方面来看。首先从管理体制上，我们实施的是中央和地方两极管理体制，明确国家和地方各自的管理职权，在这样一个基础上，国家和地方两极职权他们的分工不同，但是互相支撑，互相制约，形成一套有序的制度体系。从碳市场建设的总体规定来看，我们讲碳排放权交易必须按照属地化管理的原则，参与碳排放权加以的企业按照你的最低一级法人的要求，工商注册的地理位置去确定你的属地化管理，明确省级主管部门，在这个过程当中省级主管部门负责提出参与企业的名单，国务院认可并且加以公布。同时中央政府来确定碳排放权总量和配额的分配方法，这是中央政府的职权。而地方政府负责按照中央政府明确的总量和配额分配的方法，来对所属企业进行配额的分配。这样的两极职权划分的规定，他们不同于欧盟的碳市场，也不同于美国的碳市场，这是根据中国的国情作出的选择。我们认为中央和地方的分工确保了碳市场未来在一个可预期、公开、透明和公正的市场环境下来有效的运行。

从配额的管理角度来看，条例和暂行办法都明确了碳排放权交易的重点排放单位和配额分配的总量，以及排放配额的原则，分配方法和分配程序，明晰了地方剩余配额的归属，配额调整等重大问题，规定了使用碳交易注册登记系统对配额进行管理的基本要求。这里面国家的职责就是要确定纳入交易范围的重点排放单位的纳入标准，要制定配额的分配方案，明确各省自治区、直辖市免费配额分配的数量以及国家预留的排放配额，而地方政府负责根据国务院碳交易主管部门公布的重点排放单位确定的标准，提出本地区行政区域内符合标准的重点企业名单，并且对企业组织进行碳排放的报告，并且配合国家研究提出配额的分配方案。

除了新能源汽车以外，各省对免费配额的分配保留一定的配备分配权，在这样的基础上我们讲所谓的地区差异就是取决于地方在国家统一的标准下，在他的预留空间里实施操作的这种自由度，这方面国家的职责是统一配额的分配方法和标准，建立和管理碳排放注册登记系统，而地方就是要按照国家的标准和国家提出的要求对企业实施管理和组织碳排放的报告，并且最终分配配额，监督履约。

从交易管理来看，国家明确了交易产品、交易主体、交易机构和交易模式，同时对市场调解与注册登记系统的链接等等重要问题实施统一的管理，地方负责配合国家对于行政辖区内的交易机构和交易活动实施监管。这就是在交易权管理上中央和地方的分工，当然作为一种特殊的交易标的，我们讲证监会以及与此相关的金融交易也要接受证监会和银监会的监管。

最后就是核查与配额的清缴，由国家公布企业温室气体排放核算与报告的指南，或者是标准。由国家统一对核查机构实施统一的管理，而地方对重点排放单位提交的监测计划进行备案，同时地方要受理重点排放单位提交的排放报告和核查报告。排放报告与核查报告要由地方实施检查和复查，这样就非常清晰的描述未来碳市场监管的各方职责和权利。那么其中企业，特别是重点纳管企业是我们监管的重点。在这里面企业的属地化的同时，由于中国拥有特殊的制度体系，就是央企和行业协会的存在，因此在碳市场的报告核算和配额分配当中，我们的重点央企和行业协会也会配合各级政府发挥相应的职能和作用。各部门各司其则，互相监督，互相制约，互相支持，最后形成一个有机完整的碳排放权交易市场。以上是我给大家介绍碳市场各部门、各单位之间的关系。