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优化布局
调整优化空间结构,开展空间安全格局构建理论与方法研究,探索新型城镇化生态布局的基本特征与一般模式,推动形成“两横三纵”的城市化战略格局,完善城市网络,促进城市群之间合理分工、功能互补、协同发展;构建以“两屏三带”为中心,以重点生态功能区为支撑、以禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。
建立可持续的海洋空间开发模式,通过海洋经济集聚区,科学调整优化海洋国土空间开发利用;按照生态环境承载力约束,合理调控开发强度,增加生态空间,优化空间结构;推动优先开发区产业结构高端化高效化,提高国土资源利用效率;促进人才、资金等资源向重点开发区域转移聚集;划定生态空间保护红线,拓展重点生态功能区覆盖范围,加大禁止开发区域保护力度。
完善国土空间规划体系,以主体功能区规划为基础,将经济社会规划、环境保护规划等统一纳入多规合一平台,形成各类空间管制体系,合理布局生产、生活、生态空间格局;开展国土资源调查、评价与监测工程建设工作;开展实证分析,提升测绘地理信息服务保障能力,构建测绘地理信息精细化管理体系,开展地理国情常态化监测,创新测绘地理信息服务管理模式,推进全球地理信息资源开发等。
加强生态环境保护建设工作
开展大规模国土绿化行动,确保森林覆盖率稳步提升,生态环境质量不断改善,加强林业重点工程建设,提升森林蓄积总量、扩大森林覆盖面积,保护培育不同种类的森林生态系统;扩大退耕还林还草,保护治理草原生态系统;保护修复荒漠生态系统,增强地表植被覆盖度,遏制沙化扩展与土地荒漠化,提高防风固沙能力。
实时、动态监控河湖、湿地、河口等重要水体水量变化情况,确保修复湿地与河湖生态系统稳定性和生态环境质量持续改善。坚持源头保护、系统恢复、综合施策,结合不同地区水土流失特点,科学编制水土保持方案,提出水土流失防治技术,推进水土流失综合治理;研究多目标、多约束、多层次复杂生态系统退化受损的主要原因,准确得到生态系统功能以及受损程度,开展典型受损生态系统恢复和修复示范。
利用GPRS等先进技术完善国家地下水监测系统,结合水文资料,建立地下水资源评价模型,开展地下水超采区综合治理;有步骤对居住在自然保护区核心区与缓冲区的居民实施生态移民。
丰富生态产品种类,完善区域生态服务空间资源优化配置,提升生态公共服务供给水平;加快城乡绿道、郊野公园等生态基础设施建设。强化国家公园、名胜区、生物栖息地等自然保护区建设与监管,保护典型生态系统、物种、基因和景观的多样性;开展生物多样性保护试点与示范区建设,制定生物多样性本底调查与评估方案,完善观测体系,降低外来物种入侵风险等。
建设绿色低碳社会
倡导合理消费,力戒奢侈消费,制止奢靡之风;倡导低碳出行,短途尽量选择步行或者乘坐公共交通工具,3层以下不乘坐箱梯或扶梯,随手关灯、关电源,安装节水器,下班后关闭电器开关,节约用纸,不使用一次性筷子等;将资源节约落实在生产、流通、存贮、运输、消费等各环节中。控制公款消费、开展公车改革,禁止过度包装,开展反食品浪费、反过度消费等行动,防治资源浪费,营造勤俭节约的社会新风尚;建立健全城市自行车以及公共交通等绿色出行服务系统;限制一次性用品使用等。
按照前面的理论逻辑,除了要通过分母增加绿色,促进绿色发展外,还要通过分子,提高全要素生产率,降低资源能源消耗,减少环境污染,促进绿色发展。这一点很容易被人忽视。
具体要通过制度变革(改革)、结构优化(新型工业化、新型城镇化、区域经济一体化、国际化)、要素升级(技术进步、提升人力资本、信息化、知识增长)供给侧“三大发动机”,提高全要素生产率,促进绿色发展。因篇幅所限,这里不展开分析提高全要素生产率的具体途径。
促进绿色发展的制度保障
制度在绿色发展中具有特殊重要的地位和作用。一方面,分母减少资源能源消耗和环境污染排放要靠制度;另一方面,分子提高全要素生产率也要靠制度。减少资源能源消耗和环境污染排放依赖于企业、居民、政府等各个主体的行为,而各主体的行为依赖于制度的激励和约束。在提高全要素生产率的“三大发动机”中,制度变革是根源性发动机,结构优化、要素升级依赖于制度变革。
提高全要素生产率的制度很多,在此不做重点讨论,下面主要就增加绿色的制度或减少资源能源消耗和环境污染的制度做一梳理。从政府与市场关系角度,可以将增加绿色的制度(或狭义的促进绿色发展的制度)分为市场制度和政府制度两大部分。
建立健全促进绿色发展的市场制度体系
促进绿色发展的市场制度又包括三个方面。
一是资源与环境产权制度。如用能权、用水权、碳排放权初始分配制度、自然资源资产产权制度、环境产权制度、矿产资源国家权益金制度、资源有偿使用制度、生态价值评估制度、自然资源资产负债表制度等。
二是交易制度。如碳排放权交易制度、排污权有偿使用和交易制度、水权交易制度、环境污染第三方治理制度、重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度等。
三是价格形成制度。资源产品、环境产品的价格应由市场供求关系决定,政府定价应充分发挥社会公众的参与作用。
建立健全促进绿色发展的政府制度体系
政府在绿色发展中可通过如下四个方面的制度发挥作用。
第一,激励制度。具体包括生态补偿制度、财税金融激励制度、考核评价奖励制度、绿色认证和政府绿色采购制度等。
第二,约束制度。具体包括自然资源用途管制制度、最严格的环境保护制度、最严格的水资源管理制度、最严格的源头保护制度、生态修复制度、生态红线制度、重点生态功能区实行产业准入负面清单制度、污染排放总量控制制度、重要资源集约节约利用制度、生产者责任延伸制度、污染物排放强制性保险责任制度等。
第三,政府监管制度。具体包括自然资源管理体制、省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制、国家公园体制、资源环境承载能力监测预警机制、国土空间开发许可制度、污染物排放许可制度、企业环境信用记录和违法排污黑名单制度、突发生态环境事件信息报告和公开机制等。
第四,问责制度。具体包括党政同责制度、环境损害责任终身追究制度、领导干部自然资源资产和环境保护责任离任审计制度、生态环境损害评估和赔偿制度、环境公益诉讼制度、环境污染监管执法制度等。
(文/国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军)
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