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第三、合理的投资回报模式,有利于维护社会公众的利益。无论是政府付费还是使用者付费,归根到底还是老百姓付费。使用者付费是老百姓直接掏钱购买,政府付费资金来源于财政收入,而财政收入来源于企业,来源于个人。所以最终的来源还是我们老百姓。
但是,如果回报机制设计得好,防止投资人获得不应当获得的过高的回报,有利于减少每个消费者的支出,减轻消费者直接的负担。那么怎么样设立合理的投资回报?我觉得从七个方面考虑。
第一点,对使用者付费的项目合理确定价格和收费标准,包括特许经营的年限,这样可以保证社会投资者有一个合理的收益。那么,价格标准到底是多少,影响非常大。比如说北京的地铁票价,前几年进行了调整,以前是2块钱,调整后起步是3块钱,根据乘坐的里程的长远再相应地增加,由此,在其他任何经营条件没有改变你的情况下,投资者的投资收益至少提高50%以上。当然,价格标准也不能过高,还要考虑老百姓的承受能力。另外,如果价格标准的合理制定也有利于公共资源的合理利用,防止浪费。比如阶梯水价。在运营年限方面,同样的项目,我们的投入是一次性的,特别是一些重大基础设施项目。但是如果运营年限不同,相应的投资回报也会有很大的区别,比如说高速公路,运营年限20年、30年或40年,其投资回报有很大的区别。在法国,很多高速公路的运营年限都在50、60年,如果我们运营年限长,则每年的价格标准降低,相应的可以保证投资者有一定的收益。目前我们推行PPP模式,过多的强调政府回购、政府购买服务,让政府出资承担费用,而对价格和收费标准机制得运用重视不够。
第二点,灵活运用用政府投入方式。政府的投资方式比较流行的是政府购买服务,即我们每年给投资者一定的补贴或者回购,但是我们还有一种方式,我们可以把事后的每年补助,变成事前的一次性投入,采取资本金投入的方式,合资来建设项目,政府出资,做股东,做资本金,与社会资本来合作建设,二者共同分担,而政府的资金不分红或少分红,这样的话,等于是提高了投资者的投资回报。这种方式的好处在于,是能够减轻以后财政支出的压力,一次性支付,未来不用核算每年的财政支出,不用采取财政补贴的方式将以后的财政锁死。
第三点,合理的、适当的资源配置,大家可以提供一些土地、广告。
第四点,充分挖掘PPP项目本身的商业价值。很多PPP项目除了本身的价值之外,还有附加的商业价值可以开发,比如说北京的工体。私人公司与工体签订合同承包20/30年,由私人公司参与并运营周边的项目或直接转租,如基础设施、周边餐饮、住宿等,这样每年的收入也相当可观的。比如鸟巢,在京大型场馆,而鸟巢的商业开发较工体而言,我个人认为是远远不够的,但其地理位置非常优越。因此我认为,可以通过发掘PPP项目自身潜在的一些商业价值,提高PPP项目的回报,也有利于减轻财政的负担。
第五点,要鼓励社会资本创新,加强管理,发掘潜力。我们之所以推进PPP,一个很重的目的是为了引进社会资本,发挥它专业管理的能力,提高管理的效率,降低管理的成本。但现在,谈到PPP社会资本首先关注的是固定回报是多少,而这种回报可以通过多种方式来会的,一种方式是通过政府给你钱,或提高收费标准;另一种是鼓励社会资本自身挖掘,加强管理。比如英国某项目公司,参与某建筑工程代建筑及后期物业运营管理,每年运营成本都在下降,但依靠管理,使服务质量没有下降。因此,要鼓励社会资本,提高效率,降低成本。
第六点,选择正确的项目融资模式,降低成本,提高资金使用效率。不同的融资渠道、不同的资金来源、不同的搭配模式,对项目的融资、项目的资金成本影响非常大。现在资金很充足,各种各样的融资方式、融资工具也非常多,怎么样进行组合、创新,也是非常关键的。
第七点,适当的政府补贴。也应该是最后的方式。所有的方式都用完之后,这个项目仍然收益不够,或者缺乏吸引力,或者它的收入一步步在投入,这时候需要政府有适当的补贴,但则应该是最后的兜底条款。因此,根据我个人的观点,好的PPP项目,应该是政府不掏钱,或者少掏钱,这才是我们推进PPP项目要追求的本质,而不能把理解为,PPP项目就是政府购买服务,就是政府出资。在城市基础设施当中,特别是在综合管廊建设中,创意空间是非常大的,因为综合管廊本身是可以收费的,它是有收益的。
第四、引导建立合理的预期。从政府和社会资本来讲都需要合理的预期。
从社会资本来讲,要减少PPP项目当中的急功近利思想。PPP项目模式推行了很长时间,参与的主要是国企,特别是央企,真正的民间资本非常少。出现这种情况的原因很多,其中一个原因就是我们的民营资本还是喜欢到短、频、快,赚块钱、热钱,都出于对风险不确定等诸多原因。但是PPP项目它恰恰是投资长、回报率相对比较低,但是风险比较小,比较稳定。所以说,经济进入新常态,整体的投资回报率必然会下调,社会资本,特别是民营资本,也应该适应这种转变,转变我们的投资理念,降低我们的投资预期,这样才能和政府之间达成一致。那么作为政府来讲,也要克服对PPP的盲目崇拜,不能认为什么都能采用PPP的方式。日本推行这么多年,全国总共做成500多个PPP项目。在英国公共部门的投资当中,采用PFI模式的仅占11%,这个比例远远低于我们想象。为什么说PPP项目落地难、签约率比较低呢?我认为其中的一个可能的原因就是,我们将很多本来不适应采用PPP模式的项目做成PPP项目。
因此,对PPP项目要有一个正确的认识,PPP项目并不适用于所有的项目,我们把真正适合的项目包装好、设计好,不论是投资模式,还是建设运营模式,如此才能提高我们PPP项目的成功率。
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