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2.4全面系统地完善PPP投融资模式
我国海绵城市建设所需庞大资金的来源主要是中央专项拨款补助与地方财政支出、银行贷款和采用PPP投融资模式引进社会资本,其中引进社会资本成为目前国家大力推行的最主要的资本来源。但是,将PPP模式应用到海绵城市建设中仍存在风险、成本和收益等方面的问题,必须从项目系统打包、社会资本方合理选择、创新收益模式、绩效考核体系建立等环节进行全过程的系统把控和合理约束:
(1)项目系统打包。首先,项目打包的首要原则是以流域或汇水分区为基础进行划分。一方面,便于社会资本方区域内关键问题的系统梳理和进行“源头+中途+末端”的系统方案设计,也便于政府方进行区域整体效果评估,并以此作为支付社会资本方回报的依据;另一方面,区域内涵盖不同类型项目,包括小区、道路、公园、管网、水系等新建与改建项目和经营性与非经营性项目,便于项目组合,提高展示度和整体效益。其次,应有效控制项目投资成本。若项目包总投资过大,地方政府无法保证项目回报的稳定性,如作为县级市,庄河市本身地方财政支付能力不足,加之试点区范围在中心城区3条主河下游,项目打包时需重点考虑流域内黑臭水体治理,存在政府投资过大的风险。此外,也应避免项目投资的不公平性,如盲目对绿地率高、改造空间大的地块设置较高的径流控制目标,造成工程量和资金投入过大,这也是对开发商或业主的社会不公平性。
(2)社会资本方合理选择。政府选择合作伙伴时需在招标采购前开展市场调研,与多个社会资本方进行洽谈,说明项目基本情况和建设需求,同时听取各社会资本方的实力介绍和关注要点,进一步完善招标评分标准和招标采购方案;而在采购时,建议优选竞争性磋商的方式,可明确双方需求和提高报价合理性,实现利益共赢。值得指出的是,海绵城市建设PPP项目具有较强的复杂性、系统性和专业性,政府需聘请专业的商业咨询团队和技术咨询团队进行PPP项目的全程把关,包括招标采购社会资本方环节。
(3)创新收益模式。收益保障是社会资本方积极开展政企合作的核心关注点之一,然而海绵城市建设项目多属于非经营性项目,不具备使用者付费条件,主要以政府购买服务或可行性缺口补贴作为社会资本方的收益来源,但考虑到地方政府财政支付能力有限和需获得长久的可持续资金保障,应积极创新收益模式,如:①挖掘生态公园(门票)、生态停车场(停车费)等使用者付费项目;②非经营性项目与经营性项目结合的捆绑模式;③政府出让能带动周边地块增值项目的周边区域部分开发权的资源补偿模式;④以雨水年径流总量控制率或SS总量去除率为收费计算依据,征收未能达到控制目标而将雨水的排放转移到其他地块的场地外海绵设施的建设费用;⑤识别具有较强外部经济性的海绵城市建设项目,并使其产生的生态效益货币化等。
(4)建立绩效考核体系。引进社会资本方后,政府授予其特许经营权,自身也由项目的提供者变为项目的参与者和监督者,而建立合理的绩效考核体系可有效监督社会资本方项目完成质量和运营维护质量,并以此支付费用,同时也为社会资本方避免了政府无能力“购买服务”时的风险。绩效考核体系的合理建立需注意以下内容:①以对系统问题和建设需求的准确把握为前提;②依据此前提,合理制定与建设内容相对应的建设目标,避免脱节,进而确定建设阶段与运营维护阶段的考核标准与考核方式,并衡量和控制每一阶段的过程和结果;③明晰绩效考核潜在的风险及其规避方法,包括阶段性时间拖延、移交时未达标和政府最终无能力付费等。
2.5强调公众参与海绵城市建设各个环节
我国公众参与海绵城市建设的意识与发达国家相比存在较大差距。究其原因,一方面,各城市开展海绵城市建设时,忽略了公众参与的重要性,没有有效识别利益相关者及其利害关注点;另一方面,没有制定对不同层次人群、不同部门和不同专业的利益相关者海绵城市建设意识提高的有效途径和机制。发达国家非常注重公众参与环节,具有较强借鉴意义。以美国为例,在法规层面,《清洁水法》中明确提出:行政机构或各州根据《清洁水法》制定的规章、标准、排放限值、计划、规划,在其制定、修订以及执行过程中,应该规定、鼓励并协助公众参与;在具体实施层面,根据对具体项目实施的影响程度将公众分为项目团队、专业人员、利益相关者、其他相关团体组织和一般公众,明确各自关注点和利益点,进而采取不同的公众教育与意识提高的方法,为项目的顺利开展和科学决策提供重要支持。同时,为使公众能够参与到项目中的每一环节,美国制定了详细的公众意识提高计划,涉及公众参与到项目每一阶段时的目标要求、活动内容、时间流程、成本费用和责任义务等。因此,我国应使公众参与到海绵城市建设中的各个环节,如规划管控阶段,强化公众在两证一书发放环节时发表意见的权利;设计阶段,设计人员及时与业主沟通,加强设计方案的可行性,且业主具有对设计方案的否决权;运营维护阶段,公众可行使监督权利,同时也应积极主动地参与到设施维护管理上。此外,美国成立相应的雨水咨询委员会,使不同类别参与人员对分歧议题达成一致意见,如纽约环保署成立了水基础设施指导委员会,定期召集政府机构人员、社区代表、环保组织和其他利益相关者讨论关键实施计划。
3结语
海绵城市建设机制保障体系的构建是我国海绵城市建设的基础支撑和强力保障,其完善与否很大程度上决定着海绵城市建设的效果与质量。因此,需构建组织保障、制度保障、技术保障、资金保障和公众参与等部分组成的海绵城市建设机制保障体系,充分发挥各自作用,协同管理,包括组织保障全盘把握协调,制度保障步步为营式的推进,技术保障全面催化项目落地,资金保障持续活力的稳定注入和全民公众参与的支持配合。然而,与发达国家相比,我国海绵城市建设机制保障措施方面仍有较大差距。因此,各城市应注重非工程措施的探索实践,使其与工程措施齐头并进,进而协同快速地推进海绵城市建设。
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