专家解读 | 常纪文：环境保护需党政同责

编者按：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。

本文对现行环保监管体制的弊端进行分析，提出建立党政同责、一岗双责、齐抓共管的环保监管体制，从横向和纵向两个方面对新体制进行构建，并提出一系列运行保障措施，希望能对体制改革和环保实践有所启发。

现行环保监管体制有着诸多弊端。这跟环保领域党政分工不明、政府内部职责不清的体制有着莫大关系。

要想解决环境保护问题，体制改革是根本。要响应党的十八届三中全会提出的“深化生态文明体制改革”的号召，构建党政同责、一岗双责、齐抓共管的环保监管新体制，这有利于明晰环境保护职责，为环境保护事业的健康发展打下坚实基础。

新的环保监管体制的构建要从横向和纵向两个方面实现。横向构建主要是指党委职责和党委常委之间的职责分配、政府副职领导干部之间和各部门之间的职责分配；纵向构建则主要指要建立责任分解体系，最终由基层的党政部门负责实施。目前，我国河南省三门峡市、广西、云南、福建等多地进行了尝试，起到了良好的作用。

同时，在环境保护监管过程中，还要加强基层执法能力建设，摆脱“不会管”的尴尬处境，做到“会管”、“能管”，使环境保护监管职责真正得到落实。

亟待改革：党委责任虚化

目前的环保制度看起来健全，环保措施看起来到位，但环保现状依旧不容乐观，造成这种现象的原因在于环保监管体制出了问题。在目前的监管体制中，党政分工不清，政府内部职责也不明确，这两种问题亟待改变。党的十八届三中全会提出“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”，“改革生态环境保护管理体制”，为体制改革做出了顶层设计和顶层示范。

环境保护现状说明体制出了问题

近10年来，我国人口总量持续增长，人民群众生活水平大幅提高，同时，我国环境压力也不断增大。政府和社会投入了大量人力物力，在遏制环境恶化和减缓气候变化方面取得了一定成绩。

但是，环境污染特别是大气污染问题仍然相当严重，如2013年，区域性雾霾天气相当频繁。为解决这一问题，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，各地也出台了落实措施，行动计划自上而下，严格有力。

在看起来法制健全、措施完美的情况下，环境形势依然如此严峻，这说明“完美”行动计划的实施打了折扣。中央电视台“经济半小时”节目曾就淘汰落后产能、改善大气质量的话题予以披露：一些应当淘汰的钢铁企业白天停业，晚上则运营排污；有的企业关了小的钢铁生产线，看似有政绩，背地却上马了更大的钢铁生产线。

为什么在市县环保监管机构健全的地方，这种违法行为依然屡禁不止？为什么上级下来监督检查追责，一些受到惩罚的政府官员都有苦说不出，并对地方党委有埋怨心理？原因在于环境保护的监管体制出了问题。因此，必须创新监管体制，特别是对环境保护监管体制进行顶层设计。

党政分工不清，政府内部职责不明

（一）党政分工的体制问题

反思频发的环境污染事件和区域雾霾污染，企业首先应承担主体责任。政府有监管企业的职责，因此政府也要承担监管失察的责任。党委领导政府开展工作，因此，从理论上讲，党委也要承担环境保护的领导责任和失职的党纪、政纪和法律责任。但是，以前我国没有明确的制度规定党委在环境保护方面的具体职责，因此，党委的环境保护领导责任就虚化了。在这样的背景下，一旦出了环境保护事故，受到处罚的往往是政府系统的监管人员，而党委系统的领导则很难被追责到。

在地方层次的权力架构中，党委的权威要大过政府。对于上述问题，应从顶层设计予以考虑，重视党委领导作用、党委领导责任和党政协同共进力量的发挥，建立党政同责、齐抓共管的责任构架，突出地方各级党委的环境保护重要领导责任，避免政府有压力干事而没有党委的分责最终干不成事的现象。