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(一)运营构成的判断
项目甲和项目乙都直接向公众提供通行服务,并以合格的通行量作为依据收取报酬,根据我们给出的定义项目甲和项目乙均具备运营内容;项目丙也直接向公众提供通行服务,并以合格通行服务的时间为基础收取报酬,根据我们给出的定义项目丙具备运营内容;最后来看项目丁,虽然可以利用项目资产提供通行服务,但相关服务的质和量并不是项目主要的付费依据,其关注的运维服务无法为社会公众直接享受,且不构成主要的付费依据,根据我们给出的定义项目丁不具备运营内容。
(二)风险分担与绩效分析
鉴于项目甲是许多新建收费公路PPP示范项目的翻版,我们认为项目甲通常能够提升公共服务质和量,实现物有所值。项目乙除了付费主体不同外,社会资本承担的风险与项目甲完全相同,可以推知项目乙也应能够提升公共服务质和量,实现物有所值。项目丙与乙的区别在于通过服务数量的计量基础由通行次数变更为合格服务时间,将需求风险排除在项目之外,鉴于社会资本方通常缺乏对这类需求风险管理的能力,我们认为项目丙也应能够提升公共服务质和量,实现物有所值。反观项目丁,项目付费责任在建设期完成后已经基本确定,即便社会资本方放弃运营也能得到相应的回报,将更多的商业风险转移到政府一方,是“财办金92号文”重点管控的对象,可见项目丁难以有效提升公共服务质和量,无法实现物有所值。
(三)支付责任的性质
按照权责发生制的原则,对于甲、乙、丙三个项目,虽然项目资产建设完成是获取相应报酬的基础,但除非社会资本能够提供一定数量的通行服务,否则社会资本无权收取相应的报酬,因此,甲、乙、丙三个项目的收费并不构成支付责任主体的债务。而项目丁的建设投资回购款的权利在建设期结束之日起就已经确定,仅仅是支付时间的递延,根据实质重于形式的原则,项目丁这部分的支付责任应构成政府方的债务。
综上所述,判断一个项目是否具有运营内容,不在于项目是否有使用者付费的内容,更不能简单的把对项目设施的维护当作运营,只有要求社会资本方利用其管理的项目资产为社会公众持续提供公共服务,并依据公共服务的质量和数量获取报酬,我们才能认定该项目是具有运营内容的,才可以合理预期这个项目能够通过风险合理分担和管理,来提升公共服务的质和量,实现物有所值,且对应政府支付责任不构成债务,符合PPP模式的基本要求。
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