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(三)主要合同边界
1、项目合同主要内容
项目合同主要包括PPP协议、股东合同、履约合同、融资合同、保险合同等。这里着重对主要的合同边界项目资产权属、政府支付方式及风险分配等容易引发合同双方争议的条款予以分析。
2、项目资产权属
在财政部印发的《ppp项目合同指南(试行)》中对此没有明确的概念描述,在发改委印发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中出现在第八条第5项:“项目资产权属是指明确合作各阶段项目有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。项目资产主要包括土地和土地上的附着物、设施设备等”。PPP项目用地一般都是划拨土地,不管是划拨还是出让,通常应明确未经政府批准,项目公司不得将该项目涉及的土地使用权转让给第三方或用于该项目以外的其他用途。项目土地附着物、建(构)筑物、污水处理设施及设备等产权(所有权)属于政府方,在特许经营期内由项目公司使用,期满后即由项目公司无偿移交给政府或政府指定的单位。同时,在项目经营期间获得的各类知识产权通常也明确附随整体项目移交政府方。
3、政府支付方式
污水处理服务费和运维绩效服务费由市或县财政或其授权的实施机构按期支付给项目公司,PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经本级人民政府审核同意,财政部门将财政支出责任纳入年度预算管理,报经人大同意。同时,制定相应的调价机制,根据运营维护期间的通货膨胀情况(主要是指药剂费、电费、设备维护及零部件更换费、污泥处理费、人工费、保险费及管理费用、税费等)进行调整。
4、风险分配
风险分配结果的边界很清晰,具体根据项目情况适时调整。在财政部合同指南中明确了该原则:项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。项目实践中存在为规避利率波动对政府付费金额的影响,PPP合同将财务风险中的利率风险设置为双方共担,并设置相应调价机制,当利率变动达到一定幅度即可启动调价机制。
三、农村污水PPP项目改进方向
(一)建立完善的技术路径
技术路径是项目的核心,项目应根据进水水质、选址、处理规模和周边环境等因素,综合考虑,选择最优处理技术、处理规模和项目选址,以便于污水收集量的统计,及污水排放量及排放水质的计量和有效管控;亦也可以发挥社会资本的积极性,或聘请第三方机构作技术支持,从而形成最优项目技术方案。
(二)建立完善的运营风险分担机制
相比城镇化污水处理项目,农村污水处理项目通常单体规模较小,缺乏规模效应,污水收集风险较大。为充分发挥社会资本的专业运营能力,污水收集风险主要由社会资本承担,政府做好相应的绩效考核,并通过激励机制及合理的风险共担机制,以切实提高项目运营水平。
(三)完善收益回报机制
由于农村人口密度小,人员流动性大及农村存在大量自备井等特点,农村污水处理项目的收费难度相对较大。因此,为应对收费难的问题,政府需结合当地实际经济发展水平,在争取国家经济补贴的同时,制定合理的收费机制,如按人口为收费基数,或将其纳入自来水费中一并收取。
(四)建立完善的日常管理机制
农村污水治理由于村镇人口流动性大、无专业设备维护人员等原因,经常出现设施老旧、设备空置等问题,最终导致污水处理系统形同虚设。建议由社会资本设立专门的技术人员分区定点对设备进行维护及更新,同时政府对其进行监管,以保障农村污水项目真正落到实处,为百姓谋福利,更为生态环境的建设优化出一份力。
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