医疗废物集中处置特许经营若干法律问题分析（上）

摘 要：政府推广PPP（Public-Private-Partnership）模式旨在推动社会资本参与公用事业和公共基础设施的建设、运营和管理，而由政府授予投资者或项目公司一定期限的特许经营权，已成为PPP模式中普遍采用的一种操作方式。该种方式现已在医疗废物集中处置领域得到广泛应用。值得关注的是，在实践中，医疗废物集中处置设施项目用地如何安排，有关医疗废物处置特许经营权由谁授予和收回等问题，各地规定并不一致，或没有明确规定，由此产生了投资者权益如何有效保障、通过何种途径解决纠纷等诸多方面问题。本文尝试结合医疗废物集中处置的特点，就该等问题进行初步分析和探讨，以就教于各位专家同仁。

关键词：医疗废物处置 政府特许经营 PPP

引 言

医疗废物，特指医疗卫生机构在医疗、预防、保健以及其他相关活动中产生的具有直接或者间接感染性、毒性以及其他危害性的废物1，包括感染性废物（指携带病原微生物具有引发感染性疾病传播危险的废物）、病理性废物（指人体切除物和医学实验动物尸体等）、损伤性废物（指能够扎伤或者割伤人体的废弃的锐器）、药物性废物（指过期、淘汰、变质或者污染的废弃的药品）和化学性废物（指具有毒性、腐蚀性、易燃易爆性的废弃的化学物品）等2，具有极大的危害性。

国家推行医疗废物集中无害化处置，鼓励有关医疗废物安全处置技术的研究与开发。现行行政法规明确要求县级以上地方人民政府负责组织建设医疗废物集中处置设施3。由此可见，医疗废物集中处置设施属于城市基础公用设施，已被纳入公用事业的范畴，其建设投入应当列入政府财政预算。

2014年9月21日，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）就建立规范的地方政府举债融资机制问题提到，可推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

国家环境保护总局关于印发《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》的通知（环发[2004]16号）第二点要求：“……从事危险废物和医疗废物集中处置的项目单位必须具备环保部门颁发的资质许可和相应的资金实力，并通过招投标确定。……要充分利用特许经营权等手段，保证所建设施长期稳定发挥作用，……”。

可见，医疗废物集中处置领域可采用政府特许经营形式，实现医疗废物统一、规范、集中处置，避免环境污染。据媒体报道，上海、重庆、济南、沈阳等多个城市均已采用政府特许经营的方式引入医疗废物处置单位。但是，在实践中，也存在着诸多问题，涉及到医疗废物集中处置设施建设用地供应规定或约定不明确、特许权授予主体不一致、社会投资者权益如何有效保护等问题。本文试图就医疗废物集中处置政府特许经营模式在实际运作中涉及的若干法律问题进行分析，以期对PPP模式在相关公用事业领域的推广有所裨益。

一、医疗废物经营许可证的取得

根据《国家危险废物名录》（2016年修订）第三条的规定，医疗废物属于危险废物。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2015修正）第五十七条规定：“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证；……禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动……”。因此，无论是否就医疗废物集中处置与政府签订特许经营权协议，从事医疗废物集中处置，首先都应依《危险废物经营许可证管理办法》（2013修订）的规定，取得医疗废物经营许可。

（一）申请条件

根据《危险废物经营许可证管理办法》第五条的规定，申请领取危险废物收集、贮存、处置综合经营许可证，应当具备相应条件：1，有3名以上环境工程专业或者相关专业中级以上职称，并有3年以上固体废物污染治理经历的技术人员；2，有符合国务院交通主管部门有关危险废物运输安全要求的运输工具；3，有符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的包装工具，中转和临时存放设施、设备以及经验收合格的贮存设施、设备；4，有符合国家或者省、自治区、直辖市危险废物处置设施建设规划，符合国家或者地方环境保护标准和安全要求的处置设施、设备和配套的污染防治设施；其中，医疗废物集中处置设施，还应当符合国家有关医疗废物处置的卫生标准和要求；5，有与所经营的危险废物类别相适应的处置技术和工艺；6，有保证危险废物经营安全的规章制度、污染防治措施和事故应急救援措施；7，以填埋方式处置危险废物的，应当依法取得填埋场所的土地使用权。

（二）申请程序

国家对危险废物经营许可证实行分级审批颁发，医疗废物集中处置单位的危险废物经营许可证，由医疗废物集中处置设施所在地设区的市级人民政府环境保护主管部门审批颁发4，申请程序如图1所示。

医疗废物集中处置单位符合相应条件并依程序取得医疗废物经营许可后，方可凭该经营许可证向工商管理部门办理登记注册手续。

二、医疗废物集中处置设施建设用地划拨供应问题

从前述医疗废物经营许可证的取得条件来看，首先就会面临医疗废物集中处置设施项目用地使用权的问题。

一般而言，PPP项目用地的供应方式主要有四种：划拨用地、国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或入股等5。但就医疗废物集中处置设施而言，因医疗废物本身具有的有毒性、传染性等特点，决定了其处置设施建设应当严格定点规划，医疗废物集中处置设施的选址必须符合城市总体规划和环保规划，并进行环境影响评价6，必要时可能还需要采取听证会的方式公开征求社会意见。

因此，我们认为，政府在引进社会资本参与医疗废物集中处置设施建设之前，即应当先行确定规划选址，落实项目用地，并通过行政划拨的方式提供建设用地。这也是现行法律、法规及政策规定所提出的要求。

《土地管理法》（2004年修正）第五十四条、《城市房地产管理法》（2007年修正）第二十四条均规定了城市基础设施用地和公益事业用地可以由县级以上人民政府依法批准划拨。

《城乡规划法》（2015年修正）第三十五条明确规定，垃圾填埋场及焚烧厂等公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。

《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号）在第五点意见中强调指出：“各级政府要充分考虑和优先保障城市基础设施建设用地需求。对于符合《划拨用地目录》的项目，应当以划拨方式供应建设用地。基础设施建设用地要纳入土地利用年度计划和建设用地供应计划，确保建设用地供应。”

2001年10月22日起施行的《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）明确规定，符合该目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权，其中，在城市基础设施用地部分具体列明了环境卫生设施，包括雨水处理设施、污水处理厂、垃圾（粪便）处理设施、其他环卫设施等。

依据上述相关规定，医疗废物集中处置设施作为垃圾处理设施，显然符合《划拨用地目录》确定的城市基础设施建设用地项目要求，各级政府应当据此以划拨方式供应该建设用地。

对此，各地政府的理解和认识目前来看应该还是有差距的。有一些地方政府据此要求在落实执行，并颁行了具体的政府规章或规范性文件7；但也有很多地方政府并未就医疗废物集中处置设施建设用地制定相应的专项规划或用地供应计划。

我们理解，要确保能够以划拨方式提供医疗废物集中处置设施建设用地，地方政府及其相关职能部门理应依法履行以下职责：

（一）统一规划

组织编制相应的城市医疗废物集中处置设施用地专项规划，并使之符合城市总体规划、土地利用总体规划和控制性详细规划的要求，这应该是地方政府及相关行业主管部门在决定采取PPP模式引进投资者之前需要考虑和解决的问题之一。该等专项规划所要解决的问题应当是：在控规所确定的土地使用性质、使用强度及空间环境等控制指标范围内，明确城市医疗废物处置设施准许建设的用地范围（位置）、建设规模及相应的规划指标。这是城市规划部门依法定程序核发有关《选址意见书》、《用地规划许可证》及《工程规划许可证》的基础条件和有效依据。

在深圳市，根据《深圳市城市规划条例》的规定，市规划主管部门一般以法定图则形式，对分区内各片区土地利用性质、开发强度、配套设施等作进一步明确规定；以详细蓝图形式确定片区或小区内的土地用途及各市政工程管线等项目的布置。法定图则未能覆盖的地块，则应在现状调查研究的基础上，根据分区规划确定的各项要求编制详细蓝图。而分区的范围，则由市规划主管部门根据次区域规划的城市组团结构布局，参照河流、山脉、道路等地形地物的分界并结合行政区划确定。市区政府如自行投资或采取PPP模式引进社会资本投资建设医疗废物集中处置设施或其他市政基础设施，均须符合该等法定图则及/或详细蓝图的规定和要求。

（二）选址

《城乡规划法》第三十六条规定：“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。”这里所指建设单位，在各级政府财政直接投资建设的情况下，通常由承担市政基础设施建设的建筑工务署/局或类似机构充任，或者由其依法定程序委托的工程建设单位担任。

就医疗废物集中处置设施建设项目而言，规划选址需要解决的问题，主要是具体落实拟供应用于建设该等设施的地块是否符合有关控制性详细规划及/或有关专项规划的要求，明确用地范围及规划要求。通俗地讲，即确定城市医疗废物集中处置设施的布点（定点）问题。规划主管部门一般会针对有关项目建议书或可行性研究报告载明的内容，根据有关控制性详细规划及/或有关专项规划的规定进行审查，通过现场查勘、权属核查等方式，对拟选地块是否符合规划要求，是否适合建设医疗废物集中处置设施进行综合考量。必要时，还可能采取召开专家论证会、听证会等方式听取各方意见，包括利害关系人的意见，以综合协调项目规划及建设中的各方利益或矛盾。

《城乡规划法》第四十二条规定：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”据此，若拟选址作为医疗废物集中处置设施建设的用地尚属于农村集体未征未转地的，可能需要先行办理有关征转手续，依法处理好征地、拆迁补偿及安置事宜；涉及占用农用地的，还应当依照《土地管理法》的有关规定办理农用地转用审批手续。

只有在通过规划主管部门审核，并取得其依法核发的医疗废物集中处置设施《选址意见书》后，方可按建设工程项目的一般行政许可程序向有关政府部门申报批准、核准或备案。

（三）用地规划许可

《城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”

由此可见，取得规划主管部门核发的医疗废物集中处置设施《建设用地规划许可证》，是向政府国土主管部门申请划拨医疗废物集中处置设施建设用地的前提条件。只有在该等条件具备或满足时，国土主管部门才能够依法依职权向相关建设单位下发用地批准文件。

因此，在PPP模式下，社会投资者在确定是否参与有关医疗废物处置特许权招投标时，有必要审慎留意有关处置设施项目建设用地是否已经取得规划主管部门核发的《选址意见书》及/或《建设用地规划许可证》，并视情况和合作条件，在与地方政府及其行业主管部门签订特许权协议时，就医疗废物集中处置设施项目建设用地的划拨供应事宜尽可能协商达成一致，将其明确约定在协议条款之中。否则，很容易因此导致特许权协议争议，不利于合作目的实现。

在实践中，因地方政府未能提供与特许经营权期限相适应的医疗废物集中处置设施项目建设用地，有的医疗废物处置运营单位通过自行租赁临时用地方式，解决处置设施建设用地问题，一旦临时用地规划定点到期，就可能面临已建处置设施需拆除，特许权协议事实上难于实际履行的问题。有的城市还出现了政府以此为由决定提前收回特许经营权的情形，导致政府与社会资本之间产生矛盾和纠纷，这对在医疗废物集中处置领域推广PPP模式显然是不利的。

注释：

1、参见2003年6月16日起施行的《医疗废物管理条例》（国务院令[2003]380号）第二条。

2、参见《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》（环发[2004]16号）。

3、参见2003年6月16日起施行的《医疗废物管理条例》（国务院令[2003]380号）第四条。

4、参见2013年12月7日起生效实施的《危险废物经营许可证管理办法》（国务院令第645号）第七条。

5、北京中建政研信息咨询中心：《解读PPP项目中的土地政策》，2016年5月10日载中国政府采购网，网址：

/specialtopic/pppzt/news/201605/t20160510_6758154.htm。

6、2003年12月26日起施行的《医疗废物集中处置技术规范》（环发[2003]206号）对医疗废物集中处置厂的选址及设施提出了详细的要求。

7、例如《辽宁省医疗废物管理实施办法》（辽宁省政府令第184号）就规定了医疗废物集中处置设施建设布局以市行政区域为规划单元，在医疗废物集中处置设施建设方案确定后，政府再采取公开招标的方式确定医疗废物集中处置单位。

延伸阅读：

医疗废物集中处置特许经营若干法律问题分析(中)

医疗废物集中处置特许经营若干法律问题分析（下）