医疗废物集中处置特许经营若干法律问题分析(中)

三、医疗废物处置费用标准问题

在PPP合作模式中，一般存在政府采购和使用者付费两种经营方式。在医疗废物集中处置领域，通常选择由医疗卫生机构向特许经营者付费。故在与政府签订特许经营权协议之前，有意投资医疗废物集中处置领域的社会资本应对项目当地医疗废物收费标准有所了解，掌握具体的收费方式，并根据与政府的协商，在特许经营权协议相关条款中作相应安排。

医疗废物处置的费用标准主要由相关主管部门核准制定，部分城市医疗废物管理文件中对医疗废物处置定价机制作了一定程度的规定：

如《昆明市医疗废物管理规定》第十八条第二款规定，医疗废物处置费用标准，由市发展和改革委员会依法审核制定。医疗废物处置单位不得擅自设立收费项目或者擅自制定收费标准。

《兰州市医疗废物集中处置规定》第三十一条第二款，医疗废物处置费用标准，由价格行政主管部门依照规定的程序审批并予以公示；但国家有关部、委作出规定的，从其规定。

《上海市医疗废物处理环境污染防治规定》第十六条规定，实行集中处置的医疗废物产生单位应当向医疗废物集中处置单位支付医疗废物处理费。处理费的具体标准，由市物价局会同市环保局、市卫生局等部门另行制定。

《深圳市医疗废物集中处置管理若干规定》第十六条规定，医疗废物处置费的收费标准由市物价部门会同市环保部门、市卫生部门按照补偿医疗废物处置成本，合理盈利原则制定。

此外，一些城市结合医疗废物处置行业特点，在管理规定中明确提及具体的费用标准：如《东莞市医疗废物管理规定》第三十五条规定，市环保产业促进中心根据市卫生计生部门核定的医疗卫生机构实际占用床日数、门诊人次、营业面积（指医疗用房面积，由医疗卫生机构与医疗废物集中处置单位共同核定）及市发改部门核准的收费标准向医疗卫生机构开具《缴费通知书》和票据，医疗废物集中处置单位予以协助。根据《广州市医疗废物管理若干规定》第九条的规定，广州市医疗废物处置收费采取重量计价的收费方式，市价格行政管理部门应当建立医疗废物处置收费定期调价机制。

结合目前各地医疗废物处置管理规定及实践，医疗废物集中处置领域主要采取医疗废物重量计价、床位数计价或按医疗卫生机构等级收取固定费用8等收费方式。

无论采取何种收费定价机制，作为医疗废物集中处置特许经营项目的经营者，都应就此与政府及其相关行业主管部门协商达成一致，并就特许经营期限内如何调整作出合理约定和安排。

四、特许经营权的授予主体问题

医疗废物集中处置单位被授予特许经营权时，需要关注特许经营权授予主体的问题；若因履行特许经营权协议出现纠纷，这一问题也将直接影响着行政争议主体的确定。

各地立法在特许经营权的授予主体上，有着不尽相同的规定：

1、《成都市人民政府特许经营权管理办法》（成都市政府令第164号）规定特许经营权的授予主体是市或区（市）县人民政府，行业主管部门依据市人民政府的授权与特许经营权授予对象签订《特许经营合同》；

2、《贵州省市政公用事业特许经营管理条例》规定，特许经营权的授权主体是有市政公用事业事权的县级以上人民政府或者其授权的市政公用事业主管部门，授权主体与特许经营者签订特许经营协议；

3、《杭州市市政公用事业特许经营条例》明确提出特许经营权的授权主体是市政府；

4、《深圳市公用事业特许经营办法》（深圳市政府令第124号）规定公用事业特许经营权的授权主体是市政府或其授权的监管部门；

5、《济南市市政公用行业特许经营试行办法》（济南市政府令第212号）规定市人民政府是市政公用行业特许经营权的授权主体，市人民政府委托相关监管部门负责具体实施工作。

从上述规定可以看出，各地在特许经营权授予主体为政府抑或主管部门问题上并无统一的认识。授予特许经营权系履行行政职权的行政行为，行政职权的主要配置方式包括相对静态的设定和相对动态的授予、代行、协力等9。授予特许经营权应是政府的固有职权，出于行政管理职能的考虑，政府将这一权利分配至各相关行政主管部门。确定争议主体的前提是明确政府这一分配行为中涉及到的行政授权、行政委托及经批准的行政行为之效力。

（一）行政授权

行政授权是指单项法律、法规、规章直接决定，或通过其明确的授权性规定由行政机关间接决定，将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的行政职权配置方式，获得行政授权后，被授权者以自己的名义行使行政职权、实施行政管理，并对外独立承担相应的法律责任10。

根据2004年5月1日起施行的《市政公用事业特许经营管理办法》（原建设部令第126条）第四条第三款的规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。

国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行等六部委联合发布，并于2015年6月1日起实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（第25号令，以下称“六部委第25号令”）规定由政府采用竞争方式依法授权境内外法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担。县级以上政府授权的有关部门或单位作为实施机构与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。

可见，现行有效部门规章明确规定由政府授权有关主管部门作为实施机构在其行政管理职能范围内与特许经营者签订相关的特许经营权协议，主管部门（实施机构）监督管理政府特许经营具体工作的职权依据是行政授权。

在行政授权之下，依法当由相关主管部门（实施机构）以自己的名义行使行政职权、实施行政管理，并对外独立承担相应的法律责任。

（二）行政委托

行政委托是指行政主体在其职权和职责范围内，根据行政管理的实际需要自行决定将其行政职权或行政事务委托给另一行政主体或其他组织，以及特殊情况下委托给个人，受委托者以委托者的名义行使行政职权、实施行政管理行为，并由委托者承担法律后果11。

《行政许可法》第二十四条规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。上述提及的地方政府规章《济南市市政公用行业特许经营试行办法》中，用了“委托”一词，但经了解，在济南市有关特许经营权协议中，签订主体仅为市政公用事业主管部门，由此可见，此仍为一种行政授权行为，该地方立法用词似有待商榷。

现有法律体系下，政府应为特许经营权的授予主体，相关主管部门经行政授权实施具体工作，尽管法理上明确行政授权行为由被授权主体即主管部门承担相应的责任，但在确定特许经营权纠纷的争议主体时，还需考虑《市政公用事业特许经营管理办法》提及的特许经营权授予中经“批准”行政行为的责任承担问题12。

（三）经批准的行政行为

根据《市政公用事业特许经营管理办法》第八条第一款的规定，直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门经政府批准，与获得特许经营权的企业签订特许经营协议。

2010年1月4日起施行的最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释[2009]20号）第四条：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法经上级机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；……”，《行政复议法实施条例》（国务院令[2007]第499号）第十三条则规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”

根据上述法律规定，对于经上级机关批准作出的行政行为的法律后果问题，目前尚缺乏一个明确一致的答案。最高人民法院与国务院在这一问题上存在的不一致规定，客观上将导致司法实践中出现政府特许经营权协议纠纷需确定争议主体时适用法律的难题。若依国务院令[2007]第499号的规定，以政府为行政复议被申请人，当行政相对人对行政复议决定不服，提起行政诉讼时，是否仅能将行政复议中的被申请人列为行政诉讼被告，抑或可以直接依据法释[2009]20号的规定将监管部门和政府列为共同被告？

“批准”代表上级机关可以肯定、否定或者改变下级机关报批的行政行为，换言之，收回特许经营权的行政行为虽然是以监管部门的名义作出的，但政府具有约束力的意思表示同样在该行政行为中得到了体现，进一步，政府的这种意思表达是否仅视为一种内部行政行为，不对行政相对人产生效力？如此看来，在现行法律框架下究竟应该如何确定诉争主体，也是值得探讨的一个问题。

我们认为，公用事业特许经营权的授权主体问题，应当在国务院有关特许经营权立法中予以明确规定，避免现行行政复议与行政诉讼在程序衔接中出现的问题，以利投资者权益在受到损害时能够通过有效途径寻求司法救济。

注释：

8、如2015年9月18日，济南市物价局发布关于济南市的《医疗废物集中处置收费标准的试行通知》，确定医疗废物集中处置收费标准为：一、对二级以上（含二级）医院按实际使用床位数收费，每张床位每日2元。二、对一级医院、门诊部等其他医疗机构按照规模登记收取固定费用。一级医院1200元/月，门诊部900元/月。三、医疗机构以外的其他单位产生的医疗废物，其处置费用参照上述标准，由医疗废物集中处置单位与产生单位协商确定。

9、胡建淼：《行政法学》，复旦大学出版社2003年版，第76页。

10、胡建淼：《行政法学》，复旦大学出版社2003年版，第78页。

11、胡建淼:《行政法学》，复旦大学出版社2003年版，第80页。

12、一些地方政府规章中亦有“批准”的表述，如 《济南市市政公用行业特许经营试行办法》第二十一条规定：“有下列情形之一的，监管部门报市政府批准后，可收回特许经营权：……”，该规定明确了监管部门作出收回特许经营权行政行为的，必须经过济南市政府的批准；《成都市人民政府特许经营权管理办法》第二十五条规定：“……行业主管部门应当在报请市特许委批准后终止《特许经营合同》，撤销其特许经营权，……。”

延伸阅读：

医疗废物集中处置特许经营若干法律问题分析（上）

医疗废物集中处置特许经营若干法律问题分析（下）