环境经济政策：十年呈现五大特征

各项政策实践进程差异较大

在众多环境经济政策中，环境财税、环境价格、环境投融资政策的制度化进程相对较快，基本建立了制度框架。但是排污权交易、环境污染责任险、生态补偿等政策的制度化进程相对较为缓慢，多仍在试点探索进程中，具体来说：

环保投融资机制不断发展完善。环保投融资机制建设呈现三方面典型特征，建立了面向阶段性环保目标需求的投资机制，建立了环保预算支出框架，设立了大量环保专项资金并逐步开始重视环保投资的绩效管理。我国环保投入从“十五”开始递增趋势明显，“十一五”期间较“十五”增长 157.4%，环保投资占GDP 的比重达1.44%。每一个五年规划时期，都根据规划目标实现需求来设定环保投资目标，“十一五”超额完成了环保投入目标。2007年财政预算首次设立“211 环境保护”科目，对环保财政制度建设具有里程碑意义，这表明环保在财政预算支出账户中第一次有了“户头”，迈出了环境财政制度建设的关键一步。环境保护专项资金政策是近些年环保财政政策的一大特征，尽管对专项资金的设置存在较多争议，但是应该说在这个特定历史阶段，主要污染物减排专项资金、城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金等环保专项资金对解决我国阶段性、特定重点领域的环保问题起到了至关重要的作用。

税收绿色化进程在逐步推进。尽管专门面向环保的单独的环境税税种尚未出台，但是资源税、所得税、燃油税等税收的“绿色化”建设在稳步推进，特别是环境税式支出政策在调控环境行为中发挥了重要作用。

生态补偿制度建设仍在摸索之中。尽管生态补偿专门性立法尚未出台，但是多领域的生态补偿机制正在探索建立。生态公益林补偿、流域水环境补偿、矿产资源开发补偿、自然保护区、湿地生态补偿均取得较大进展，目前为止已有30个省(区、市)建立了矿山环境恢复治理保证金制度。特别是流域、海洋生态补偿取得突破性进展，全国已有17个省份开展了流域生态补偿实践。

排污权交易政策试点正大范围推开。全国已有20多个省份开展了排污权交易政策试点，其中，国家试点的省份有11个。碳排放权交易逐渐开始发展，自2011年国家发改委批准了北京、天津、上海等7省市开展碳排放交易试点后，天津、广东、上海等地已制定了碳排放权交易试点实施方案。许多地区为了方便本地排污交易工作的开展也纷纷成立了排污交易机构，排污权交易探索正在进入“深水区”。

环保融资政策发挥了越来越重要的作用。BOT、TOT融资对我国环境基础设施建设起到了越来越重要的作用。2011年全国建成投运的3022座污水处理厂中，采取BOT、BT、TOT等特许经营模式的占42.28%。

环境金融方面，绿色信贷正在逐步推开，很多商业银行和政策性银行在推进实施绿色信贷政策;环境污染责任险试点范围也在不断扩大，并开始在重金属等重点行业推进强制险;绿色债券政策探索比较缓慢，环保融资作用弱化，环保社会化融资中股票融资功能也还比较弱。

以“自上而下”与“自下而上”相结合的方式推进

由于生态补偿、排污权交易、绿色信贷等环境经济政策不成熟、不完善，而在快速变化的社会环境及环保需求背景下，需要有关环境经济政策快速给出反应，因此采取的是先试点摸索，在总结试点经验的基础上，再考虑是否推开或者废止某一政策探索的政策试误法模式。很多时候，这种做法的关注点是某一环境经济政策是否有效，是否能够解决面临的环保问题。除了国家层面推进一些政策的试点外，许多地方结合自身的环保需求也在自发开展一些政策试点探索。“自上而下”与“自下而上”相结合、立体推进政策探索的模式，在我国当前阶段是一种非常有效的方式，有利于快速识别政策实施短板因素和深化环境经济政策探索。

本土化特征愈发明显，很多具有中国特色

由于我国的社会经济制度与很多国家，特别是OECD成员国存在较大差异，我国的环境经济政策实践与国外必然存在较大差异，国别特色尤其明显，很多做法都有别于其他国家的一般性实践。如排污权交易政策，美国在一级市场的初始配额分配主要采用的是无偿分配方式，我国各地试点实践的则主要是有偿分配模式;美国的排污权二级市场主要是企业之间进行交易，我国基本上目前实行的是一种政府主导型模式。再如流域生态补偿政策，国外主要是基于流域水权体系下的、利益相关方之间自发的贸易模式，我国则主要是政府主导性行为，采取的是基于流域上下游财政转移支付的模式。类似的情况还很多，主要原因是我国市场经济体系还不完备，资源产权体系不完善，政府市场分工不清，环境资源定价机制没有形成等。

仍有四大挑战尚需破解

虽然成效是可观的，但是我国在环境经济政策体系的建立过程中，仍有需要破解的挑战——

系统完备的环境经济政策体系尚未真正建立。目前我国仅初步搭建了一个环境经济政策体系框架，包括环境财政、环境税、排污权交易、生态补偿、环境信贷、环境责任险等政策在内的政策体系仍只是一个初步框架。除了环境财政、环境税费和环境资源定价政策发展相对完善外，排污权交易、流域生态补偿、环境税、环境污染责任险、环境债券等其他多种环境经济政策尚处于试点起步探索或者深入探索阶段，这些类别的政策效用如何，还需要在试点、实践过程中进一步明晰。环境经济政策体系中的政策结构安排与功能分工，哪些是核心政策，哪些是从政策或辅助政策，核心政策或主政策究竟是一类还是几类等等环境经济政策体系建设必须回答的问题，也需要在环境经济政策体系的不断发展中逐步明晰。一些环境经济政策到底能否成功大范围推广，往往需要经过试点检验才能确定。

环境经济政策法制化水平不够，法律地位比较弱化，多采用指导意见或暂行办法以及试行条例的形式，仅有2008年全国人大通过的《中华人民共和国水污染防治法》等个别法律对环境经济政策有所考虑。地方上出台的环境经济政策形式较为多样，但多数政策也是以暂行办法、意见等文件形式出台，也有一些政策仅仅通过部门通知进行发布，政策的约束力、权威性、法律位阶稍显不足。

环境经济政策评估机制没有形成，决策科学化水平有待提高。开展政策评估是环境经济决策的重要环节，在政策设计之初，开展社会经济和环境影响预评估，可发现政策的成本收益、近期或者中长期的影响，对公平或效率的影响等，从而对某一政策是否出台实施做出判定。在政策实施过程中或者实施一个阶段后，开展跟踪评估，有助于发现政策的效用、问题及改进方向，从而为政策的适时调整、改进和完善或者取缔一些政策提供科学依据。很遗憾的是，虽然过去十年环境经济政策取得突破性进展，但是环境经济政策评估机制仍未建立起来。甚至很多国家有关部委批复的环境经济政策试点，也缺乏评估环节，没有形成评估机制，也在很大程度上阻碍了政策试点的深入探索。这与当前环境经济政策实践中的粗放管理、过于重视政策出台而轻政策实施监管、还停留在惯于采用的“拍脑袋式”决策方式等均有关系。

过于重视单一政策设计，对政策协调性、政策配套建设不够，导致很多政策大打折扣，甚至阻碍了政策深入推进。由于环境经济政策的多部门特征，既涉及到环保部门，也往往涉及到经济部门以及资源管理部门。政策的出台实施需要与有关政策协调，或者有关政策需要根据政策推进实施要求进行适用性调整。但是，往往由于过于轻视政策协调，以及部门之间配合联动不足，导致该问题难以有效解决。最为典型的是排污权交易政策。排污权交易需要总量管理政策、税收政策、产权政策等有关政策与之协调，但是这些政策协调不到位，已经成为推进排污权交易政策的关键障碍。

此外，任何一项政策实施需要配套措施到位，否则会影响操作性，一项环境经济政策能否产生效用往往取决于一系列的配套支撑，包括能力建设、保障措施、合作平台等是否到位，有时政策的实施也涉及到不同政府职能部门之间职责的转换，这也要求配套的体制机制改革到位，才能确保该项政策贯彻落实下去。如环境税改革就涉及到环保部门、财政部门和税务部门之间事权的分工和职责的重新界定，不仅需要环保部门强化监测能力建设，税务部门建立环境税纳税评估能力、构建税收征管平台、推进试点探索等，而且由于征收环境税涉及到不同政府职能部门事权的变化，体制机制也需要相应转变。湖北省排污费征管模式改革试点进展不大的原因，就与试点的配套政策措施和体制机制改革配套不到位有直接关系。

回顾过去十年，我们可以看到环境经济政策取得了很大进展，环境经济政策体系基本建立。在未来十年，还需要在已取得成就的基础上，紧密结合我国政府职能转型改革以及社会经济发展阶段和市场化进程，继往开来，继续努力，大胆创新，深入探索。同时要直面挑战，采取由易而难、分步推进、上下结合、重点突破相结合的思路，加快生态补偿、排污权交易、环境金融等环境经济政策试点，重视环境经济政策法制化，加强环境经济政策评估制度建设，注重在政策探索过程中加强政策的协调与配套能力建设，早日发挥市场机制在环境资源配置中的决定性作用，建立起系统完备、能够很好地为生态文明建设提供有效保障的环境经济政策体系。