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——首次采用常委会会议三次审议的程序。市人大常委会审议法规一般程序是二审三通过。鉴于本条例的极端重要性和复杂性,为了给市人民代表大会会议审议奠定良好基础,市人大常委会打破常规,于去年7 月、9 月和11 月,破例对该项法规(草案)进行了三次审议。
——首次将讨论法规草案作为代表年中集中活动的重要内容。以往市人大代表年中集中活动主要是听取本市相关工作半年来的进展情况。去年则把征求代表对《条例( 草案)》的意见作为年中活动的重要内容,集思广益。同时还通过将《条例( 草案)》上传代表网上服务平台、召开多场代表座谈会等方式,听取代表意见,充分发挥代表作用。
——再次启用立法听证会。2013 年10 月24 日,市人大法制委员会举行立法听证会,就《条例( 草案修改稿)》第八十一条“鼓励环保驾驶,减少机动车污染排放。在不影响车辆正常行驶的地段,提倡机动车驾驶员在停车3 分钟以上时熄灭发动机”的规定是否合理、可行进行听证。这是市人大常委会自2005 年8 月就《北京市烟花爆竹安全管理条例(草案)》中的相关问题召开听证会以来,再次就立法中涉及的群众普遍关注的问题进行听证,征询民意。
……
种种新措施的采用,使法规制定的过程成为广泛汇集民意、凝聚共识的过程。正因为如此,《条例( 草案)》从指导思想、条文内容和形式都随着越来越多民意的纳入而发生了巨大的变化 :将指导思想由原来的“预防为主、标本兼治”扩展成了“以人为本、环境优先、政府主导、全民参与、科学有效、严防严治”的原则 ;行政管理色彩浓厚的思维方式转变成了公共治理理念和法治思维,“共同防治”被作为总则之后的第二章予以专章规定,且条文多达35 条 ;整部法规的条文也由最初的8 章96 条,赫然变身为8 章129 条,修改和增加的条款超过了一半!
立法协商彰显方式创新
党的十八届三中全会首次就构建程序合理、环节完整的协商民主体系,深入开展立法协商作出规定。根据这一精神,市委决定将《条例( 草案)》交由市政协进行立法协商。据悉,这也是十八届三中全会后全国首次开展的立法协商。市政协党组高度重视这项工作,3 次召开研究部署会,先后组织32 个界别委员积极建言献策。在近一个月的时间里,共召开座谈会30 次,提出意见和建议998 条。
有的委员提出,治理大气污染,既要治标,更要治本,应在“治”的同时,增加“防”的内容。有的委员提出,治污责任不能完全货币化,而应该是“谁污染、谁治理、谁付费”。还有委员提出,50 万元的处罚上限太低,可能导致出现“违法成本低、守法成本高”的现象。应取消上限,重罚污染……
市人大法制委员会会同有关部门,对合并整理的政协委员意见、建议进行了逐条逐项研究,吸收采纳了大部分内容,对《条例( 草案)》进行了83 处修改完善。
大会审议夯实民意基础
将《条例( 草案)》提请人代会审议通过,是市人大常委会贯彻市委决定、审时度势作出的重大决策,也是市人代会继2001 年通过《北京市制定地方性法规条例》后,事隔13 年再次行使立法职权。对此,市人大常委会主任杜德印指出:将《条例( 草案)》提请代表大会会议审议通过,就是要坦诚地把问题展现出来,让全市人民共同研究和面对 ;就是要广泛地动员人大代表和人民群众参加立法工作,充分表达和汇集各方面的意愿,反映不同利益诉求,使各种利益能够充分交汇、博弈,更彻底地贯彻人民代表大会制度的民主集中制原则,有效提高立法质量 ;就是要统一思想、团结一心,凝聚向污染宣战的最大共识。
事实上,大会也确实达到了预期目的。大会在日程上专门安排一个单元对法规进行审议,还首次安排对一些代表团的审议情况进行网络直播,与网民进行互动交流。很多代表会前都做了充分调研和精心准备,审议中热情高涨,发言踊跃。史际春代表说,应明确提出“本市禁止新建扩建高污染企业,政府应当定期制定或修订禁止新建扩建的高污染工业项目名录、高污染工业行业调整名录和高污染工艺设备淘汰名录,并向社会公布”。李志军、刘毅、田毅敏等代表认为,大气污染防治问题是全社会的问题,条例第二章专门规定“共同防治”十分必要,必须在全社会树立同呼吸、共责任、齐努力的共识。李远方、赵志建、隋振江、王玉梅等许多代表都提出,法律责任还不够严厉,没有规定按日计罚等措施,建议规定最严格的法律责任追究制度,使当事人不愿违法、不能违法、不敢违法。陈丽珠、张健代表建议,增加“市政府有责任为市民出行创造条件”的内容,对绿色出行应当有具体鼓励措施。李朴民、徐嫩霞代表则举一反三,建议对烟花爆竹的燃放限制再严些……据统计,仅1 月18 日的审议中,就有211 位代表提出了443 条修改意见和建议。
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