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国务院近日印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》,提出到2015年底,试点地区全面完成现有排污单位的排污权初次核定。到2017年,试点地区基本建立排污权的有偿使用和交易制度。排污权交易时间表已渐清晰,但排污权有偿使用与交易的推进过程中存在的问题不可忽视,还需要在呼唤保障制度跟进的同时推进有效市场体系的不断完善。
所谓排污权交易,是指一定区域内在污染物排放总量不超标的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,以达到减少排污的目的。排污权交易引入市场机制,将污染治理从一种政府的强制行为变成企业自主的市场行为,运用经济杠杆来激励企业节能减排,得到了社会各界的广泛认可。
我国排污权交易市场的建设起步较早,取得了一定成效。上世纪80年代我国就已开展了排污权交易的试点。从2007年开始,国家先后批复了11个地区开展试点,据统计,到2013年底,11个试点省份排污权有偿使用和交易金额累计将近40亿,开展较好的重庆市截至今年7月,已累计完成排污权交易840余次,成交金额达8400余万元,山西今年也已经实现排污权交易额8791万元。
试点地区取得的积极的成效,为我国下一步深入推进排污权有偿使用与交易积累了经验。但是在这个过程中也凸显出一些问题,导致排污权交易更无法形成一个有效的市场体系。归结起来,有以下三点。
第一,排污权指标分配不够规范,企业不缺排污权指标
排污权指标控制和分配,是形成交易的基础和前提。目前排污权有偿使用定价方法和依据还不够清晰明确,没有形成一个公开公正的排污权初始分配机制,导致很多地方政府对排污权总量控制不严格、排污权指标分配不够规范,因此,企业相对容易从一级市场无偿获得排污权配额,从二级市场购买的必要性也就随之降低,排污权交易存在的价值就大打折扣。
第二,多种减排手段挤压了排污权交易的空间
排污权交易难以真正形成有效的市场体系,一个重要的原因是多种污染控制方法交叉使用引起冲突,严格的排放标准、排污收费或收税等行政和经济手段的实施,在很大程度上挤压了排污权的市场空间。
以火电行业为例,目前国家对火电厂的污染物控制已非常严格,很多企业在被强制使用脱硫设备之后,SO2的排放已经基本达到国家排放标准;并且由于企业统一安装脱硫设备,减排技术路径单一,各企业间减排效果没有明显差异,企业要取得减排交易配额的可能性不大。此外,企业在购买和运营减排设施方面投入了大量资金,也就没有动力再去考虑排污权交易。
第三,价格机制不完善导致无法促成排污权交易
理论上,排污权交易能使企业在追求利益最大化的过程中,在购买排污权和减少排放之间做出的选择,每个企业的这一类行为将形成排污权交易市场的均衡价格,而价格是资源优化配置的关键。但实际情况是,目前各地排污权交易,一级市场基本上靠政府定价,且定价机制尚不完善,更不用提二级市场,更难以形成合理的定价机制。
以上原因共同导致了现有排污权交易市场发展缓慢的现状。为此,国务院于8月25日发布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》,明确建立排污权有偿使用和交易制度。旨在从污染物总量控制入手,限制排污权指标,培育和活跃二级市场。并对排污权使用费、排污权交易范围等细节进行了规定,以规范交易行为。随着该指导意见的出台,排污权有偿使用和交易的试点将在全国更加深入推广,此举是否能真正化解排污权交易的尴尬,我们将拭目以待。
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