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同时参与了两部委相关文件起草的大岳咨询公司总经理金永祥对财新记者表示,两个文件都只是技术操作层面的指导,本身约束力并不强,没有根本利益和原则方面的冲突,只是需要在具体操作层面进行协调。“两部委都支持PPP工作,这不是坏事。”
在PPP模式的主体资格方面,两大部委表述存异。发改委在合同指南中对社会资本主体的界定为,“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体”。而在财政部的操作指南中,社会资本则为“已建立现代企业制度的境内外企业法人”,并明确“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。
异同
国有企业参与PPP,如何理解PPP中所谓“Private”的含义呢?清华大学建设管理系教授王守清一直参与“特许经营法”立法工作,他对财新记者称,这是此前的一个争议点,在中国如果不让国企、央企参与进来不现实,但若对这些企业不施加一些限制,又跟过去没有什么大区别,还是体制内运作。最后研讨的结果为,如果一个国有企业,是受签约政府直接操控的,该企业和该政府签订的合同就不能算作PPP。
他举例道,如果武汉市城投和武汉市政府签订一个项目,那就不能算PPP,但如果武汉市城投去和上海市政府签约,这可以算作PPP。“这次财政部文件中正是强调了这种情况,但发改委的文件里面没有明确。”王守清表示。
从PPP的工作机制来看,财政部的操作指南中按照项目识别、准备、采购、执行和移交五环节,制定了一整套PPP项目工作机制与流程,财政部及下属PPP合作中心在其中发挥重要作用。而基于国内现有的项目审批基本流程,发改委提出了项目储备和项目遴选的两个工作环节,并要求各省区市发改委建立PPP项目库,从2015年1月起相关项目进展情况按月报送。发改委还首次提出要会同相关部门建立PPP项目联审机制。
刘世坚表示,今后各地实施的PPP项目,特别是财政系统推行的PPP试点项目,究竟应该同时遵循上述两套PPP项目工作流程,还是二者选其一,目前还没有确定的答案。对于非财政系统推行的PPP项目,如果未能遵循操作指南的规定,是否还能够申请并享受财政部门有关PPP项目的优惠政策。
从两部委的文件可以看出,财政部把PPP项目的推动与政府采购服务紧密联系起来,以《政府采购法》框定PPP运作基础。而实践中,由发改委牵头起草的《招标投标法》和由财政部牵头起草的《政府采购法》常年“打架”的状况在PPP项目上也再度体现。
金永祥表示,应用到PPP项目的具体执行中,《招标投标法》和《政府采购法》各自有缺陷,给操作带来不便。他表示,例如根据《招标投标法》的相关规定,投标人提交投标文件后几乎无权对文件进行修改,而在PPP项目里面,复杂程度和运用模式各异,确定合作方和各种方案都得多轮协商,恰恰就是需要谈判。
此次财政部在操作指南中认定,项目采购应根据《政府采购法》及现相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。财政部除了《政府采购法》中明确规定的方式,还结合PPP项目特点,首次引入“竞争性磋商”的方法。对此,济邦咨询有限公司董事长张燎对财新记者表示,这是不容小视的制度创新,安排多种采购程序和方法来应对不同复杂程度的PPP项目需求非常必要。
发改委则在指导意见中明确,按照《招标投标法》《政府采购法》等法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式,公开择优选择社会资本作为合作伙伴。
对具体实践中可能产生的困惑,张燎称,表面上看发改委和财政部文件有不同说法,但是这两个文件的交集也是明确的,这个交集肯定是都能适用。
此前财政部官员曾透露,即将出台的《政府采购法实施条例》明确将服务定义为政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务,特许经营属于后者。同时财政部还要求,抓紧研究制订PPP项目采购管理办法。
目前地方具体实践中采用招投标法的更多。金永祥透露,此前虽然没有指导意见、操作指南这些文件,但在具体项目操作上也无大争执。有的地方发改委强势一些,就按照《招标投标法》;如果财政负责牵头具体工作,就根据《政府采购法》来。他表示,因为地方上在做项目这一条上目标一致,都可以协调。
在当前情况下,王守清认为,“比较实际的是,在地方项目层面,由具体办事的市政府成立协调机构,比如副市长牵头,把PPP项目所涉及的机构都纳入进来,工作展开都经过这个协调机构。”
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