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但究其根本,还需要有统一的基础性法律出台做保障,不仅解决部门之间的分工不明、协调不足、重复审批、监管缺失等诸多问题,更是给试图进入的社会资本吃一颗“定心丸”,在规范的法律框架下可以安心汇入PPP大潮。
同信证券副总经理马宝华就对财新记者表示,虽然对开展PPP项目的融资业务很看好,现在处在研究、培训,与政府接触的阶段,但是目前参与PPP项目的难度还很大,一方面资金成本降不下来,另外券商资管投入也没有放开。最关键的是,目前公布的文件法律层级较低,这种指导性、原则性意见无法保证社会资本利益。
他表示,“没有一个明确的法律框架保障项目现金流,仅凭股东协议去保证投资人的利益,恐怕不太令人放心。”
财政支持之困
不少从事PPP研究及参与相关项目的专家认为,财政部推动PPP项目的重要抓手在于提供财政资金支持。从目前的进展来看,宏观层面财政部尚未出台具体方案。
此次培训材料中透露,财政部有意设立中央财政PPP融资支持基金,对列入示范范围的重点项目垫付前期开发费用,通过债权、担保、股权等形式,为难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持,在项目条件改善后择机退出,对市场不产生挤出效应。
张燎表示,做一个PPP开发基金,从国际经验来看比较常见,就是对项目前期开发阶段进行资金准备,实现一个资金支持,在项目开发成功之后,还是要由投资人来买单,把前期垫付的费用再补偿回来,回到资金池里面,相当于资金形成一个循环使用。
王守清对此则表示,这个基金涉及到国家预算的整个大盘子,可以拿出多少钱来,给什么项目,具体操作程序,现在都还不明确。
关于完善PPP融资支持政策,除了设立中央财政PPP融资支持基金,财政部还提出另外三点:抓紧修订完善现有专项资金管理办法,将PPP项目纳入支持范围;鼓励金融机构创新融资管理方式和融资产品,更好地匹配PPP项目需求;建立PPP项目投资交流机制,由财政部联合金融监管部门,邀请商业银行、保险公司等金融机构,以及有意向的地方政府参加,定期组织PPP项目交流对接,不定期开展联合现场调研和研讨交流等活动。
财政部9月24日发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》曾表示,地方各级财政部门可以结合自身财力状况,因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。10月2日发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》称,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。
上述中部省份负责PPP工作的财政厅官员对财新记者表示,目前该省还没有明确如何利用财政资金支持PPP项目。他强调,支持PPP项目的财政资金也是分散在各个业务处室,如何统筹协调,还没有个系统文件。
福建省政府9月初出台的PPP试点指导意见曾明确,将根据全省PPP项目实施进展情况,逐步安排5亿元专项资金,成立风险池,为地方PPP项目贷款提供增信支持。
道和律师事务所合伙人律师刘敬霞直言,地方财政如有资金投入,这些项目早都做了,不会等财政部再出PPP文件。有了财政部这个文,地方财政部门就会“望眼欲穿”地等着财政部拨款。
孙晓霞也在第三期全国性PPP培训班中表示,要从财政中长期可持续性的角度,从项目全生命周期的角度考虑问题,把显性和隐形的补贴控制在财力可承受的范围之内,不能为了多上几个项目,不考虑未来的财政承受能力。
财政部在操作指南中强调,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
财政部关官员曾透露,财政部门还将出台财政可承受能力评估专项指南,以及标准化合同文本、物有所值(VFM)评价指引。
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