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引入财政承受能力评价方法。呼应新预算法及新一轮财政预算改革中的跨年度预算平衡和中期规划能力建设,重视PPP可能引致地方政府或有债务风险。
规范了项目实施机构。《操作指南》中规定只能是“政府或其指定的有关职能部门或事业单位”,这与国家发改委的2724号文中项目实施机构是“相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”,有一些差异。
项目实施方案受到重视。《操作指南》详细描述了实施方案内容要点,其中风险分配基本框架是意图改变过去对复杂项目的风险管理缺乏分析抓手而引入的。另外,交易结构、合同体系、监管架构等都值得关注。
PPP项目采购方式有所创新。政府方遴选社会资本合作伙伴的过程,除了政府采购法规定的5种方式外,结合PPP项目特点,首次引入竞争性磋商的方法,是不容小视的制度创新。欧盟的政府采购指令中就规定了这种更适于PPP采购的程序法,这很可能改变我国过去多年“一刀切”的不合理现象。
首次强调PPP合同信息公开的要求。《操作指南》中第21条规定项目实施机构应将项目合同在指定媒体上公告,说明公众监督是基础,不会让项目沦为空谈。
项目执行中注重对社会资本融资活动的监管和支持。《操作指南》首次提出直接介入协议概念,这是国际项目融资通行的一种保障政府和债权人权利的机制。
强调绩效管理和产出说明的应用。从政府支出视角看,PPP可理解为政府购买公共服务的行为,要按效付费。主要运用的工具即描述政府采购需求和标准的项目产出说明,作为执行期间政府对项目公司绩效监测的准据。
争议解决将政府与社会资本的争议界定为两类。与公共品提供和采购相关的,依仲裁或民事诉讼程序;与政府履行公共管理职能相关的,遵循行政诉讼程序解决。这种区分争议解决渠道的方式,与国家发改委特许经营法的立法思想一脉相承,一定程度缓解了市场主体对PPP合同争议法律定性和讼争程序的担忧。
引入“恢复相同经济地位”的术语。这《操作指南》强调项目资产移交时合理补偿如何确定的基本原则。
《指导意见》还有哪些需要完善?
原则性内容多,没有厘清关系,与其他部门文件缺乏协调性
《指导意见》立意很好,从国民经济综合管理与平衡角度,推动体制改革的部门职责出发,正式吹响了开展PPP的号角。
《指导意见》第三部分的项目适用范围描述准确为“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”并作了详细列举,有助于减少一些如商业地产开发等非公共品、公共服务包装成PPP的瞒天过海做法。
然而,虽然《指导意见》明确了很多问题,但也有值得思考的地方。
问题一:如何界定PPP和特许经营?
既然国家发改委鼓励推行的PPP模式是指“通过特许经营、购买服务、股权合作等方式”,那么特许经营与PPP是什么关系?如果特许经营是PPP模式其中一种体现形式,怎样理解国家发改委起草的《特许经营法》或最近提出的《特许经营管理办法》?其中的特许经营定义基本等同于PPP。
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