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广西一个地级市财政局负责人说,目前一些地方政府之所以对推进PPP缺乏动力,一是怕碰到一些敏感地带和政策盲区,不做没风险,做了就有风险;二是对项目回报率有压力,如果一个项目回报好,地方政府宁愿自己背债来做,也不想让社会资本参与进来。
专家表示,部分地区在省级层面上对推进PPP模式做出了较宏观的指导意见;一些地方财政、发改委等部门组织开展学习培训。但省级层面和市县之间、发达地区和贫困地区之间对PPP的认识和准备却各有不同,对发展PPP项目“没兴趣、没能力”的态度普遍存在。
名为PPP实则让政府背上高息债务
西南地区一个城市1998年用BOT方式建设了一座长江大桥,企业与政府约定20年税后年收益率16%的固定回报,而同期银行贷款年利率才5%,相当于企业坐收20年的高利息,政府却背上沉重债务负担。
北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新说:“名为PPP,实则让政府背上高息债务;名义上是帮政府卸包袱,实际上由政府‘兜底’,投资者不承担风险。这些都不是真正的PPP模式。”
此外,专家建议,地方在PPP项目推进过程中应厘清前提和边界,进一步转变和完善政府职能,谨防公共利益受损以及灰色交易等问题出现。
多位接受记者采访的地方政府部门负责人认为,类似垃圾处理、污水处理、自来水处理、道路交通等公共服务设施,有些社会投资者可能会为了逐利,利用自然垄断属性,乱收费、高收费,导致社会不良影响,对于这种情况,政府不能被企业“牵着鼻子走”,而要制定相应的约束机制,确保公共利益优先。
需要注意的是,PPP项目大多集中在工程建设领域,资金量大,如果只是进行内部操作甚至听命于“长官意志”,极有可能产生灰色交易和利益输送。郭建新认为,PPP价格可以在一对一谈判中产生,也可以通过招投标产生,但一般不会像普通商品那样明码标价、公开议价。因此PPP项目需要利用国家PPP综合服务平台,加强全方位、全流程的监管,谨防滋生腐败土壤。
疏于监管PPP滥用或酿财政风险
PPP模式在带来一定变革的同时,监管环节滞后导致的问题和隐患也逐渐凸显。一些地方在PPP改革中存在政府监管理念不清、重建轻管、角色错位等情况,影响到PPP的推广成效。
国家开发银行规划局局长蒋志刚在20多年前首次将国外BOT项目文本译成中文。蒋志刚认为,PPP是政企合作,期限很长,现在很多地区出现了很不好的苗头,有的投资人靠私人关系搞PPP,有的PPP项目被投资人当作概念利用后成了烂摊子,有的政府找几家下属国有控股企业搞PPP。推进PPP模式需要建立国家PPP综合服务平台,营造公开、透明、竞争、规范的监管环境。
北京大学国家竞争力研究院研究员、中国PPP研究院执行院长郭建新认为,兰州自来水污染事件给PPP模式的监管敲响了警钟。PPP模式中社会公益项目的比重很大,而社会资本存在天然的逐利性,因此政府作为公共利益的代表能否履行好监管职能尤为重要。哈尔滨市财政局金融贸易处副调研员谢治安说,政府部门对项目准入、运营阶段的监管最重要,处理不当将造成财政风险和公众利益受损。
作为政府监管的第一环节,在初始阶段建立科学有效的合作对象准入过滤机制,对顺利运行PPP模式十分关键。专家指出,在PPP模式中,对社会资本的招标不能“唯钱论”,应选择既具备融资能力,又兼具技术水平、运营能力且信誉好的投资者。财政部门有必要对PPP项目进行长期支付能力监督,防止PPP滥用造成财政风险。
同时,须加强项目运营阶段监管。PPP项目合同期一般为20到30年,其中九成以上时间属于运营期且管理过程复杂,对政府部门进行产品和服务质量、服务价格等方面监管提出了很高要求。谢治安说:“PPP是一场‘婚姻’而非一次‘婚礼’,但目前国内PPP项目在漫长的运营期间疏于持续监管的现象较为普遍,问题多发,这与国外大量人员从事运营,建设和运营并重形成反差。”
本稿件由记者任鹏飞、强勇、夏军、毛伟豪、王凯蕾、涂洪长、姜辰荣、何宗渝、何伟、汪伟采写
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