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1990年,《清洁空气法案》修正案的通过正式宣告了臭氧传输区域的诞生,同时臭氧污染严重的东北部缅因州、弗吉尼亚州与哥伦比亚区联合建立了管理机构“臭氧传输协会(Ozone Transport Commission,OTC)”。该机构由各州代表以及环保局成员组成,制定了区域挥发性有机物,氮氧化物减排目标并督促实施。其后又组建了臭氧传输评估组织,在1998年制订了旨在减少近地面臭氧区域传输及污染的计划,并在2003年开始执行氮氧化物的州实施计划,实施范围包括美国东部22个州和哥伦比亚地区,后来还纳入了加拿大东部各省,明确要求在考虑区域影响的基础上控制臭氧污染。1997~2004年,美国东部地区氮氧化物排放削减了25%;夏季受控区电厂的排放量与实施该政策之前的2000年相比,降低了50%;在东部绝大多数地区,臭氧削减量增加了一倍多。正是因为建立、制定了这些机构和计划后,对污染控制区域内各州的具体污染源进行定点检测,并分享数据,联动治理,所以才有了这样显著的成果。
美国在实施区域治理机制方面已经有了将近40年的经验,这套机制已经产生了一些可量化的成绩。如下图所示,在1980-2010年间,美国的国内生产总值增加了127%,机动车行驶里程数增加了96%,能源消费量增加了25%,美国人口增加了36%,但同期主要的六大大气污染物排放量却降低了67%。
3对我们的启示中国环境管理行政单元是以省级进行划分的,而这样的管理机制在具体的操作过程中暴露出了许多问题。比如导致地方政府各自为政,并催生了许多地方保护主义,整体环境保护首要目标被忽略;各自为营的行政管理也不利于地区之间环境保护工作的协调开展,不利于科学研究、技术成果的共享和传播。实现环境管理从局地到区域的转变应是中国环境管理制度变革的方向之一。
当前,中国的大范围区域性大气污染问题已经十分严重,在传统的三项污染物(二氧化硫、二氧化氮、PM10)未能有效降低的情况下,以臭氧和PM2.5为代表的二次污染物浓度水平也正在快速上升,区域能见度持续下降。中国现在的大气细粒子污染已经远远高于世界卫生组织2006年10月发布的《全球空气质量指南》中PM2.5年平均浓度10微克/立方米,以及美国大气质量标准中PM2.5年平均浓度15微克/立方米的限值。颗粒物浓度的增加是灰霾产生的主要内在因素,在不利的气象条件下,以PM2.5污染为代表的区域性重灰霾持续时间可长达5~10天,严重时,区域重污染时段PM2.5甚至超世界卫生组织指导值几倍到十几倍。因PM2.5导致的区域性大气污染程度之重,在世界范围内都是少见的,西方国家经历过的重大空气污染事件在我国大范围历史重演的苗头已经显现。而由于区域经济发展的不平衡,中国几个最棘手的大气污染问题也出现在相对分离的地形区,例如珠江三角洲地区,京津唐地区以及长江三角洲地区,跨省界污染正是在这里形成的。
全国大面积持续产生的严重灰霾天气,已经把以臭氧和PM2.5为代表的区域性大气污染问题推进了公众的视线里,随着一次次灰霾天气的产生,对健康的担忧、对治理的呼吁之声也越来越高。大气空气污染控制和削减将是中国要长期面临的一项艰巨任务,这项任务不仅要完成,更要加快步伐高质量的完成。在发展经济的同时,环境成本以及公民健康不能被牺牲掉。我们的政府在稳步推进经济、民生的同时,也应借鉴发达国家的经验,尽早实施大气污染区域防控机制,减少煤炭等化石能源的消耗,并做到有效监督,有力监管,真正地把经济发展搞上去,把环境污染降下来。
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