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由财政部主导的PPP,正影响着中国的城市化进程和传统的融资模式。
从已公布的实施项目总体看,目前的PPP主要集中在环境、区域开发、轨道交通、市政工程这四大行业,其中环境领域由于前期的项目积累较多,自身盈利能力强,PPP项目进展较快;而轨道交通领域目前需求旺盛。
在这些项目中,主要分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三类,目前在实践中采用PPP模式的项目主要集中在具有稳定现金流、盈利性较强、收益能完全覆盖成本的经营性项目,而准经营性项目和非经营性项目由于原有付费机制及管理制度的局限性,盈利性不强,缺乏使用者付费的基础,暂时较少采用PPP模式,需要创新。
PPP模式研究者和实践者、南京卓远城镇化研究中心主任吴健对21世纪经济报道记者表示,目前PPP项目在实践层面主要为地方政府平台、央企、国企等公有制主体间的合作,私营企业参与较少。
“这一方面因为前期项目合作主要以国企为主,项目参与主体存在承继性;同时也因为私营企业前期遇到的玻璃门和弹簧门对本轮公私合营存在一定顾虑。”
财政投入从“补建设”到“补运营”
《21世纪》:如何理解中国在现阶段大规模推动PPP模式?
吴健:2014年中国的城镇化率为54.77%,从发展规律看超过50%就意味着已经步入了中期发展阶段,“速度”和“质量”成为了主要矛盾,传统的“政府单一拉动”不再适应社会经济发展的要求,“多方协同参与”已成为必然趋势。
在城镇化“上半场”,由于政府的单一及超前投入过多,使政府面临着存量债务过大(更多的体现为隐性债务)和债务结构不合理等问题,带来了巨大的财政压力与债务风险。社会资本的介入可减少政府在下阶段城镇化中资金投入的绝对量,并通过PPP机制调整债务结构。
现阶段,PPP的推进还推动了政府职能转变、政府治理结构调整与国企改革。其中,财税体制改革既为PPP提供了政府支付基础,同时也将在PPP演进中更趋合理。
中国当下的社会资本有一定能力参与城镇化建设,但缺乏直接的投资渠道与投资机会,以往社会资本只能通过间接的渠道(如证券市场)或BT、BOT等形式参与一些经营性、明确约定收益或承诺回购的项目。而PPP中使用者付费与政府财政补贴机制的完善与推广,赋予了社会资本更多的参与空间和投资机会。同时,城镇化推进将产生更多产业与投资机会,配合证券市场的改革,必将为社会资本的发展配上产业与金融的双翼。
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