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落地的三个财政部示范项目中,社会资本方分别为深圳水务、中信水务和国中水务,前两者为地方国企、央企,后者为上市民企。从各地公布的情况看,中国铁建、中国建筑等央企正积极参与PPP项目。
“地方政府更倾向于选择央企和国企,”李竞一称,地方政府做PPP项目,首先想到的是要规避政治风险,“选择央企,即使最终项目不太尽如人意,风险也不高”。
过去有地方政府招商引资时承诺积极,随后政策调整,往往损害企业利益,导致民营资本对周期长、投资量大的PPP项目心存戒备。民生证券研究院执行院长管清友称,改善PPP制度环境,理清价格机制、财政承诺和预算衔接等问题,以立法形式保障社会资本的利益,是推进PPP发挥其巨大的潜力的重要前提。
作为地方国企的融资平台在此轮PPP热潮中也颇为积极。去年10月国务院发布43号文加强地方政府债务管理,要求剥离融资平台公司政府融资职能,政府债务不得通过企业举借。重压之下,地方融资平台亟待转型,参与PPP项目成为方向之一。
目前地方融资平台参与PPP项目有两种路径,一种是成为开展公私合作的政府授权载体,代表政府出资,未来项目回报有一部分流到融资平台,相当于给融资平台重塑造血能力,这是相对被动和消极的方向。
另一种是到外地市场上扮演社会资本角色。财政部财政科学研究所研究员孙洁对财新记者称,如果是本级政府和自己所属的融资平台、国企合作,风险还在一家,跟现在的融资平台模式无异。
东部一家市级城投公司总经理对财新记者表示,扮演政府方是绝大部分城投选择的转型方式。由于一些条件限制和城投公司的实际能力,异地扮演社会资本角色,可能到下一级政府的PPP项目中更为合适。
他称,此前财政部门要求2015年融资平台存量在建项目可以维持过去的模式和融资渠道,但新增项目必须通过PPP模式进行。因此对于自己所在的城投公司,一方面是加强自身建设,先把此前评审过的项目做完,另一方面开始着手做PPP相关政策的研究。
不少业内人士认为,未来同一省内的省级和市级政府融资平台合资或合作将成为地方政府PPP模式的方向。前述江苏省财政厅人士也透露,接下来将鼓励城投公司到省内其他城市参与PPP项目。
今年年初,河南省发文促进政府投融资公司改革创新,PPP成为河南省地方融资平台推进的重点。经政府指定或授权,政府投融资公司可作为实施主体,具体负责政府和社会资本合作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
银行仍以观望为主
目前PPP项目主要通过银行贷款融资。由于建设周期长、项目收益有限,不确定因素多,PPP项目融资一直存在较多困难。出于风险管控等原因,金融机构当前大多仍是处于观望中,这也是导致PPP项目至今“外热内冷”的主要原因。
这一波PPP大潮中,项目一哄而上,泥沙俱下,质量参差不齐,有些只是地方政府改头换面的融资新工具,这也造成银行的担忧。一位建设银行人士对财新记者称,现在银行对于平台贷款更为谨慎,一般只做优质的平台项目,甚至暂时不做平台贷款了。此前有县级平台包装了几个PPP项目到银行寻求贷款,其实不过是新瓶装旧酒,就被否掉了。
工商银行江苏分行一位人士告诉财新记者,现在还在观望,主要是目前财政部部署的地方政府债务清理甄别还没有全部结束,这对后续PPP项目的开展影响很大,希望能进一步明晰这里面的一些情况。
一位股份制银行分行人士对财新记者称,该行正在争取示范类PPP项目,具体怎样推广和实施还在摸索阶段。银行比较想了解债务实际负责人到底是谁。
目前PPP项目中有一些是平台子公司把股权转让出去,有些接盘的还是政府。有中行人士对财新记者坦言,还是更喜欢政府项目,“因为一旦变成民营了,还款来源是缺失的”。他称,考察项目主要是看项目盈利情况,如果是政府的项目,只要看是不是红头文件,即是不是纳入财政预算,需要考察当地的财政情况,财政一般会有暗保;如果是民营项目,少了第二还款来源,就纯粹看项目本身。
3月初财政部浙江专员办组织的PPP模式培训研讨会上,财政部金融司司长孙晓霞直言,从财政部了解的情况看,目前中国PPP项目对金融机构的吸引力,主要还是在于“政府项目”背景带来的隐形担保,以及财政部门可能给予的信用背书。她强调,金融机构不能再简单依靠“以抵押担保锁定风险”的方式来进行风险管理,必须要转变观念,创新服务方式。
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