工业水污染防治立法难题待解-北极星环保网

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依据《水污染防治法》，我国实施的是“统一监管，分工负责”的水污染防治管理模式。统一监管部门为县级以上人民政府环境保护主管部门。水利、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，按照各自的职责，对水污染防治事项进行管理。在尚无专门立法的情况下，工业水污染排放管理体制应适用《水污染防治法》所确立的模式。

尽管城镇生活污水的排放量要高于工业废水，但是由于工业废水的成分极其复杂，不仅难以净化，而且治理困难，其对水环境的影响要远高于城镇生活污水。因此，能否对工业污水排放行为进行有效管制，在很大程度上影响到我国对水环境的治理效果。

我国工业水污染防治立法存在的问题

首先，立法目的严重偏失。立法目的是立法理念的具体化，同时为基本原则的设计和相关制度的构建指明了方向。依据《水污染防治法》，其立法目的主要有“防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全”和“促进经济社会全面协调可持续发展”两项。简而言之，即“保护环境”和“促进可持续发展”。由于可持续发展的度很难把握，其本意常常被曲解，可持续发展往往成为发展经济的代名词。若同时把保护环境和发展经济作为立法目的，不能不说这两者之间是存在冲突的，在实际执行中，后者往往占据优势。立法目的存在偏差，会导致调整污水排放行为的《水污染防治法》并非以保护水环境质量为目标，而是为实现水资源利用经济利益最大化提供法律保障。因此，在这一立法目的指导下构建的总量控制、排放标准、排污收费等相关制度的实施效果也会大打折扣。

其次，法律规定不完善。我国防治工业水污染的相关法律规定存在很多问题，主要表现在管理体制和制度设计两方面：

一方面，管理体制不健全。与管理体制相关的法律规定主要存在以下问题：一是规定存在重大疏漏。《水污染防治法》在划分监管职责时，未把工业主管部门纳入其中，而工业又是排污大户，由于缺少明确的法律依据，工业主管部门的地位很尴尬。二是监管部门关系难以协调。环境保护部门和其他具有环境保护职能的部门都属于县级或以上人民政府的职能部门，行政级别往往相同，不存在谁领导谁的问题，在实践中往往会出现有利则争、无利则推诿的尴尬局面。三是缺少流域统一管理。在现行工业污水排放管理体制下，是以行政区域划分监管职责。基于这种人为的分割，各行政区仅需对河段断面水质负责，无需过多考虑上下游的利益，其治理水污染的积极性往往不会太高。

另一方面，制度设计问题较多。与法律制度设计相关的规定主要存在以下问题：一是重惩罚轻激励。按照现行立法，超过排放标准或总量控制指标排放污染物的企业会受到相应的惩罚，如缴纳罚款。然而，达标排污的企业或者少排污的企业却很难在现有的法律框架下得到相应的奖励，企业减排意愿不强。二是重实体轻程序。我国环境保护立法

普遍存在重实体轻程序的问题，工业水污染防治立法也不例外。现行立法仅规定了生态补偿的补偿方式和补偿对象等实体要素，却缺少相应的程序性规定，造成这一制度形同虚设。三是重行政轻经济。在对工业污水排放进行管制时，现行法律制度多属于行政管制措施，缺乏经济调控措施。生态补偿虽属于经济调控措施，但是由于其缺乏实践性，在工业水污染防治领域难以落实。四是重发展轻环保。与欧美等发达国家相比，我国水污染物排放标准和总量控制指标明显较低。较低的排放要求可以减轻企业负担，但是很难扭转水环境质量持续恶化的趋势。再者，我国排污费征收标准通常要低于企业治理污染的费用。

原标题：工业水污染防治立法难题待解

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