工业水污染防治立法难题待解-第2页-北极星环保网

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第三，法律实施效果不佳。除了管理体制和相关制度存在问题外，影响立法实施效果的因素还有以下几方面：一是缺少配套性规范。在工业污水排放管制领域，虽然我国实施了一系列相关立法，但是由于缺少配套性规范，很多法律规定难以实施。例如，由于缺少与工业污水排放管理体制相配套的法规、规章或实施细则等，现有管理体制存在的部门职责不清、协调机制不明等问题尚未得到解决，管理机制运作效率较低。二是地方保护主义盛行。为了促进本地区经济繁荣发展，一些地方政府甚至无视环境保护，降低市场准入门槛，环境影响评价仅是走过场，新建企业存在很多隐患。即便一些企业超标排污或者造成污染事故，地方政府也通常会持纵容态度，很少实施限期治理或责令关闭等惩戒措施。三是企业社会责任缺失。在激烈的市场竞争中，很多工业企业并没有树立正确的发展理念，一味追求经济利益，千方百计降低生产成本，如不正常使用水污染处理设施、闲置设施甚至擅自拆除，造成污水超标排放。更有甚者，一些企业私自设置暗管、渗坑、渗井等偷排工业废水，对地表水和地下水造成了严重污染。

我国工业水污染立法的建议

第一，修改立法目的。受制于《水污染防治法》的双重立法目的，在排污收费等制度实施的过程中，一旦出现环境利益与经济利益相冲突的局面，前者往往会让位后者。尽管立法实施已经近30年，但是我国的水环境质量没有得到根本改观。因此，急需修改《水污染防治法》的立法目的，以有效指导水污染防治工作。在对立法目的进行修改时，建议去掉“促进经济和社会的可持续发展”，仅保留“防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全”，将双重立法目的变为单一立法目的，确立环境保护的优先地位，将其作为处理环境保护和经济发展的标尺，以此为指导重构工业污水排放管制制度，彻底扭转工业水污染治理过程中存在的重发展而轻环保的现象。

第二，完善相关规定。针对管理体制及相关制度存在的问题，建议采取以下措施予以完善：

一方面，完善工业污水排放管理体制。一是明确工业主管部门的法律地位。由于工业污水排放源种类较多且构成复杂，建议尽快明确工业主管部门的法律地位。此外，应根据具体事项，对工业主管部门的职责做出差异性规定。在工业水污染防治领域，建议将工业主管部门纳入主管部门，与环保主管部门一同指导、协调和监督工业水污染防治工作。在其他领域，工业主管部门应以分管部门的角色出现，配合其他部门，在其职责范围内做好相关事项。二是明确相关部门的职责。在确定好管理部门分工后，立法还要对主管部门和分管部门的具体职责、部门协调机制做出规定，明确各部门在工业污水防治中应承担的职责，提高管理机制的可操作性。三是加强流域统一管理。跨行政区域河流、湖泊和水库所在地的人民政府，可以考虑建立联席会商制度。在会商时，由共同的上级人民政府主持，一同协商跨行政区域的水污染防治事项。在实施会商制度的同时，建议配套实施区际生态补偿机制，以调动上游区域治理水污染的积极性。

另一方面，完善工业污水排放相关制度。一是在惩戒的同时，要注重激励。建议实施排污权交易机制，在总量控制的前提下，鼓励企业出卖盈余的排放指标，以调动企业改进污染治理技术的积极性。二是坚持程序和实体并重，增强制度的可操作性。在设计生态补偿等制度的实体要素时，还要注重程序要素的设计，增强相关制度的可操作性，避免出现有法律规定却无法实施的困境。三是加强制度创新，构建多元化的管制体系。建议全面推进排污费向排污税的改革，对于直接向水体排放污染物的工业企业征收排污税。同时，在采用一般性税收政策的同时，还应大量使用特别税收政策(重税、减税和免税)，用差异化的税收价格激励企业减少水污染物排放。

第三，推进法律实施。针对法律实施中存在的问题，建议从以下几方面增强相关立法的实施效果：一是加强配套性规范设计。完善的工业水污染防治法律体系，应当由法律、法规、规章等不同层级的立法构成。建议尽快完善与管理体制、跨区域水污染防治、生态补偿等相关的行政法规和部门规章，明确政府职责以及企业的权利和义务，提高相关立法的可操作性。二是打破地方保护主义。在对地方人民政府及其负责人进行考核时，建议增加水环境保护目标责任的比重，激励地方政府转变发展理念，把环境保护作为优先考虑事项。三是加大对违法企业的处罚力度。为了减少企业违法排污现象，建议加大对违法企业的处罚力度，进一步提高罚金而且不设上限，彻底改变守法成本高、违法成本低的局面。对于造成严重污染事故的企业，应当及时追究肇事企业和相关责任人的行政责任或刑事责任。

作者单位：中国电子信息产业发展研究院

原标题：工业水污染防治立法难题待解

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