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4月30日,中共中央政治局召开会议,审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。会议指出,推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。
战略的核心是有序疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新道路,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,促进区域协调发展,形成新增长极。
同时,要在生态环境保护等重点领域率先取得突破。京津冀地区是目前全国大气污染、水污染最严重,全国水资源最短缺,全国资源环境与发展矛盾最尖锐,解决起来最难的地区。而体制机制障碍和政策壁垒是导致京津冀三地在经济发展与生态环境保护方面“与邻为壑”、“同床异梦”的症结所在。
如何打破行政区划限制,以生态环境承载力和环境质量为前置条件,以环境容量和水资源确定发展规模和布局,率先在区域大气污染防治、水污染防治、土壤和生态保护、协同体制机制方面取得突破,成为亟待关注的问题。
京津冀环境状态危机四伏
京津冀地区污染物排放总量远超本地区环境承载力,地区水质劣V类断面比例高于1/3,受污染地下水占1/3
京津冀地区占全国2%的国土面积,人口占全国的7.98%,地区生产总值占全国的10.9%。然而,在这片充满生机和活力的区域,环境现状危机四伏。
在河北,单位GDP能耗高于全国平均水平63%,煤炭占一次能源消费总量的89%,高于全国平均水平22个百分点。由于煤炭消费强度高,单位国土面积承载了巨大的污染物排放,使其成为我国空气污染最重的区域,全面亮起“红灯”。
京津冀地区污染物排放总量远超本地区环境承载力。2012年,二氧化硫、氮氧化物和烟(粉)尘排放量分别为166.0万吨、227.3万吨和138.7万吨,占全国7.8%、9.7%和11.2%,单位面积二氧化硫、氮氧化物和烟(粉)尘排放量是全国平均水平的3.5倍、4.3倍和5.0倍。
PM2.5污染已成为当地群众的“心肺之患”。2013年,区域内11个城市污染排名前20位,其中7个排在前10位;PM2.5年均浓度达106 μg/m3,是74个城市平均浓度的1.5倍,区域内13个城市都未达标,超标0.1~3.6倍。
京津冀人均水资源量仅为286m3,是全国平均水平的13%,世界平均水平的近1/30。水资源短缺严重影响河湖水质。湿地萎缩,功能衰退,现存湿地如白洋淀、北大港、南大港、团泊洼、千顷洼、草泊、七里海、大浪淀等,均面临干涸及水污染的困境。
京津冀地区水质状况不容乐观,劣Ⅴ类断面比例高于1/3,且跨界污染严重。
京津冀地区受污染的地下水占1/3。重金属污染集中在石家庄等城市周边,以及天津、唐山等工矿企业周围。地下水中“三氮”超标率较高。
“大气污染是京津冀地区最关切的民生环境问题;水安全是京津冀协同发展最突出的桎梏;生态格局与功能失衡是协同发展的最大阻碍;体制机制不协调是京津冀协同发展最大的壁垒;这些问题是当前及未来京津冀协同发展面临的最大挑战。”农工党中央生态环境工作委员会主任、环境保护部环境规划院副院长兼总工王金南在谈到京津冀生态环境面临的严峻形势时强调说。
如何有效平衡经济发展与环境保护?
制定统一区域环境规划,明确资源节约环境保护目标,优化区域经济布局,全面提升京津冀协同发展水平
京津冀地区是我国经济最具活力、创新能力最强、吸引外来人口最多的区域之一。然而,由于京津冀一体化进程长期滞后,导致河北省经济社会发展潜力未得到充分释放。
目前,河北省人均生产总值仅为北京的41.2%、天津的38.2%,城镇化率只有49.3%,环京津集中连片贫困带有29个县、266万人。
北京市环境保护局副局级干部、研究员周杨胜在“京津冀区域环境保护研讨会”上提出,正是由于经济发展不平衡,从而导致环境治理投入承受力不足。
经济发展不平衡,导致了京津冀三地对环境保护的动力各不相同。“各地‘重发展、轻环保’的落后政绩观仍根深蒂固。河北省作为经济落后地区,面临经济发展和环境保护双重压力。多年来,使终找不到‘北’,一些地方至今仍不顾资源环境后果,一味发展经济的冲动还在。”王金南一针见血地指出。
河北的经济社会发展水平与京津存在“断崖式”差距,是京津冀协同发展明显的“短板”。目前转型升级压力巨大,且与京津差距呈进一步扩大趋势的背景下,协同发展要从哪里着手呢?
由于环境问题本身固有的区域性特点决定了必须实施区域环境规划,只有严格、科学合理、统一的规划设计才能协调各方利益关系,保障环境协同发展有序进行。那么,区域环境规划的过程就不是一个制定科学方案的过程,而是一个涉及各方利益平衡和博弈的过程。京津冀协同发展环境规划单纯依靠区域协调难度很大,需要强有力的协调和规划机构作为组织保障。
农工党中央相关负责人在接受记者采访时表示,要促进京津冀协同发展,应充分发挥“京津冀协同发展领导小组”的关键组织协调作用,尽快压减高耗能高污染产业,大力培育绿色低碳的新经济增长点,缩小河北与京津差距,全面提升京津冀协同发展水平。
在国务院发展研究中心资源与环境政策所副所长常纪文看来,监管体制方面,要协调京津冀三地之间的利益关系,必须向既监管行政区域,又监管跨行政区的大区域模式转变。借鉴和参考当时三峡工程建设委员会的经验,可改变目前临时性协调领导小组的做法,由国务院成立专门的区域协同发展委员会作为全国区域协同发展的领导和协调机构,负责制定统一环境规划在内的领导和协调工作。
委员会会同相关人民政府,根据区域经济社会发展和环境承载能力,制定统一的区域环境规划,明确资源节约环境保护目标,优化区域经济布局,统筹交通管理,提出重点环保任务和措施。
在采访中,一些业内专家认为,在进行京津冀协同发展环境规划时,三地应共同以问题为导向,寻求解决办法,采取措施,切忌“同床异梦”,各有想法,如北京着重环境保护,天津希望成为副中心,河北琢磨产业升级、发展经济。
因此,规划还需层次分明,做到逻辑清晰、井然有序,明确国家如何统筹、京津冀如何落实、任务怎么分配等。
常纪文认为,规划时应明确两个问题:一是协同发展既不可以作为地方发展非环境友好型经济的借口,也不能成为地方扩展房地产市场的借口,更不能成为地方扩展工业园区的借口;二是应明确相互间的协调工作,及协同发展的问题。
有专家提出的“协同发展应当以北京为核心,与北京相协调。”的观点,常纪文认为这种观点并不可取,它可能会造成无章法的协调,协同发展要更多地体现科学性和公平性。
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