环评市场化新动力

近日，国家环保部发布《关于建设项目环境影响评价资质审查结果(2015年第三批)的公告》，其中对于28家环评机构资质相关申请未予批准，在这些环评机构中，有多家具有官方背景。

这并不是近段时间以来监管部门首次整顿环评机构。早在3月25日，环保部就曾公布《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》，并提出规范环评市场，对于全国环保系统所属环评机构，限期完成环评机构脱钩改制。

种种迹象表明，环评机构更好的市场化时代或将到来。

环评市场现状

环境影响评价，简称“环评”，通常是由专业机构对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与制度，其目的是为了从源头预防环境污染现象。

而在建设项目环境影响评价的整个流程中，涉及四方主体，即建设单位、环评机构、评估单位、审批部门。谈及这四方在整个环评过程中扮演的角色时，国家城市环境污染控制技术研究中心研究员、环评专家彭应登向《法人》记者介绍道，环保主管部门在环评机构的行政许可上具有一定权力，而建设单位承担对建设项目环境影响的申报工作，环评机构则作为第三方提供技术咨询和技术服务。

中国政法大学环境法律援助中心刘湘教授在接受《法人》记者采访时亦表示，不同类别的建设单位在做环评时，需要按照环保相关规定选择相应类别的环评机构去做环评，并最终以报告书、报告表的形式将结果呈现出来。而环评对于企业来讲是必需的，如果没有环评报告则建设审批将得不到通过，由此也产生了颇具规模的环评市场。

按照通常的环评模式，由企业方或者建设方出资，环评机构受建设方委托，根据实际情况、当地的法律法规以及环评技术导则的要求来做相关预测，包括如果项目建立起来可能对环境有哪些影响、如果将来发生问题要采取哪些措施等等。如果通过采取措施能够使得工程达到环境要求，并不会造成环境影响，环评机构会撰写一份意见，确认该工程符合环评要求。

实际上，除环评机构外，在企业建设项目过程中还存在一类环节，即对环评文件进行评估。此类评估也属于第三方评估服务，但与环评机构的环境评价有本质上的差异。评估中心或者评估机构属于受环保部门委托，对环保部门已经受理的环评技术文件进行技术评估，也可以理解为是对这些技术文件的评估和审查，包括对一些化工、水利水电开发、冶炼、矿山开发、资源开发等项目的审查，而这也是环评程序的一个重要环节。

就我国目前的情况而言，此种评估是无偿的，而这也为环保部门在审查过程中省去了大量的人力、物力，并且对于提升行政审批的效能等都起到很好的作用。

当然，评估工作也会根据我国各个地方对于环评文件的环评要求去进行，并不是所有项目的环评文件都需要进行评估，各个地方对于评估掌握的尺度并不一致，绝大部分省市的环保机构本着一个原则，即对环境影响较大、较明显或者较敏感的项目都会进行评估。比较典型的例子是地铁、污水处理厂、集中的垃圾填埋场以及石油化工类等，在项目的评估上肯定会更加重视，对于建设污染较小的项目则有可能不进行评估。

刘湘教授指出，评估机构的评估形式通常有两种，其一是由参与环评的单位或建设项目的单位自行聘请专家对报告进行评估，另外一种则是在环评报告初审稿报到环保局后，由环保局在审批过程中组织专家对报告进行审查，并召开专家论证会对报告提出意见，此后若有需要改进的部分，则由建设单位修改，并于修改后再次提出申报，通过后获得环保部批准。

“脱钩”有利市场化

在之前的环评过程中，作为第三方的环评机构受到较多诟病，实践中确实存在环评师挂靠、报告不真实等现象，甚至有观点认为环评机构就是在“拿人钱财，替人消灾”。

彭应登对此表示，从目前的环评机构与建设方之间委托与被委托的关系来看，我国部分环评机构确实存在一些问题。按照有关规定，环评机构应该在编制环评报告时遵循三个规则：一是遵循国家的法律法规;二是遵循环评技术导则，比如水的导则、地下水的导则、空气的导则等;三是在评价项目的过程中，对于排污、噪声等都要满足最基本的国家污染物排放标准，并且工程建设还要满足当地环境容量的约束条件。只有本着这三点要求，对项目环境影响实事求是地表述，环评报告才能真正做到客观。

重庆两江志愿服务发展中心主任向春认为，环评机构替企业或建设方隐瞒环境风险的情况可能存在，但是并不常见。

刘湘对此也持相同观点，同时他还认为，环评机构在考虑帮助企业通过环评的同时，也要本着帮企业防范法律风险的角度出发，对于存在可能影响环境问题的项目，多与企业沟通，而不能单纯地以帮助企业度过风险或者掩盖风险为目的。只有这样，才能形成好的市场环境。

而谈及市场环境，具有环保部门背景的环评单位即“红顶环评机构”，则被认为对市场环境具有破坏竞争平衡的影响。环保部3月25日公布的《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》中，也对部分红顶环评机构下了逐客令，其中指出，将在2016年底前分三批清退全国环保系统下属的环评机构。

这一做法也受到了环评机构的欢迎，部分环评机构表示，此举对环评机构的市场化具有很大的帮助。

彭应登指出，“脱钩”对于环评市场提供了更公正、公开、公平的环境，此前有环保部门背景的机构占到了全部环评机构的三分之一，在整个环评市场份额内也占有很高比重，“脱钩”完成后，市场上的环评机构能获得的环评项目来源会增多，对于环评机构市场化的促进显而易见。

环评监管有待提高

对于环评机构的约束，一方面靠政策引导，使得环评机构能够在更好的市场环境下发展和竞争，另一方面也离不开处罚力度的加强。

彭应登在接受《法人》记者采访时表示，我国对于环评机构的监管是比较严格的，目前已有政府对于环评机构的管理办法、个人考核办法，还有对于环评机构的日常考核及抽查考核等措施。

另外，在国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》中，对环评机构违规的处罚也都有很明确的条款。

但彭应登同时也指出，在环评信息公开程度上，我国还并不充分。虽然在2014年初，环保部对于环评信息公开曾做出进一步要求，与之前的简本公示相比，要求环评报告要全本公示;但在环评审批过程中的信息公开仍须进一步加强，比如从全国来看，并不是所有地方的各级环保部门对于环评的政府批复文件都进行公开，尤其对于审批的听证、受理、批复文件以及最后竣工验收等信息的公开，都还有待提高。

此外，在环评机构之间、各个政府机构之间对于环评资料还应进行共享，这样将有助于提高环评结论的可靠性。

对于如何提高我国环评机构的监管水平，刘湘表示，一方面是我国对环评机构违规的处罚力度继续加强，但作为环评机构本身而言，在行业内部也应形成一种自觉按照环评技术的导则、遵守职业道德来做高质量环评工作的认知，不要等事故发生或者被举报后再去事后弥补。

向春亦表示，从国外的环评做法来看，环评机构基本上都是以第三方咨询机构的中立形式出现，在环评机构出具相关环评报告后，该报告即具有效力，不需要再经过评估机构的再评估。但与此同时，环评机构也要对环评报告负有更大的责任，这种从责任层面来约束环评机构的做法，国内也可以借鉴。