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水务行业的改革发展历程
水务行业的发展主要经历了以下五个阶段:
第一是翻牌改制阶段。上世纪90年代末,为响应国家产权制度改革号召,实行事业单位转制为公司制度,但这仅仅是翻牌,企业治理结构并未发生改变。
第二是外商投资阶段。以建设部在2002年发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》为依据,以法国威立雅水务为首,从成都自来水案例开始,启动大规模的外商投资水务行业BOT(Build-Operate-Transfer,建设-经营-转让)项目。之后中法水务、柏林水务、泰晤士水务等多家跨国水务公司相继进入我国,在沈阳、郑州、中山等,一批BOT项目纷纷上马。在这个阶段,外商投资没有去收购公司整体,而只是收购公司的优良资产。外商负责修建水厂,再与政府约定水量,由水厂给自来水公司提供原水。该约定水量既不是按实际发生,也不是按实际需求而定,而是约定保底水量,且逐年上升,可能到后面会很高。同时,约定保底水价,固定投资回报率在15%以上,沈阳升值高达20~25%。因此这个阶段的外商投资给BOT项目造成了很大的负担。政府无法支付承诺的补贴,最后只有通过拍卖资产来支付水费。沈阳自来水项目中,由于中法水务提出的投资回报率过高,政府无法支付补贴,只好以2倍价格将自来水厂回购。当地政府那时刚开始做BOT项目,不太了解,政府和投资人谈判过程中吃了大亏。
第三是溢价转让阶段。以上海浦东新区水厂溢价转让为始(法国威立雅以2.6倍溢价收购了其50%股权),外商相继在深圳、遵义、昆明、兰州、海口、扬州、天津等地开始大规模溢价收购。在这个阶段,BOT模式使用较少,溢价转让增加。溢价实际是双刃剑。溢价对国有资产来说是增值,但其后果也可能数倍于溢价投资回报。2007年这种方式达到高潮。不再约定投资回报率,而是约定调价系数,调整频率很高,会让政府非常被动,使政府补贴难以为继。
第四是水务一体化阶段。2007年9月,原建设部、发改委组成联合调查组专项调研,中央对水务改革转为审慎态度,开始探索水务一体化模式并取得成效。如,北京单个城市以组建水务集团来进行水务一体化。
第五是水务PPP阶段。2014年9月开始,水务行业响应国家政策要求,走向政府与社会资本合作模式。
水务行业的操作模式
在做PPP项目时,应秉持一体化规划和实施的理念。从一开始,水务项目就要形成区域建设与运营全局观,合理规划、合理设计、统筹建设、统筹运营,降低资金成本,提高项目运作效率。目前的实际操作中,PPP项目中主要由社会资本起控制作用,但仍应强调政府的角色与责任。现在活跃的投资人主要为大型国有企业或上市公司、大型民营企业上市公司等,这些公司对投资都有并表的要求,更多地的其资产规模,而不是其项目收益率。
水务PPP操作有五大原则:
第一,“政府推动、市场操作”。在整个项目的准备、投资人筛选阶段都是政府起主导作用,而在社会资本中标后的项目实施阶段,将完全按照市场操作的方式对项目进行建设、运营和评价。
第二,合作共赢。PPP既是一种投融资模式,又是一种项目运营模式,可以有效解决地方政府面临的政府债务问题并加快基础设施的提供。一个PPP项目可能长达20~30年,期间可能经历很多变化,必须立法来保证项目持续进行。
第三,风险共担原则。要根据双方的风险管理能力和风险承受度进行风险分配和管理。自从财政部发文要求进行物有所值评价和财政可承受能力评估后,风险共担成为一项可以量化的指标。可以通过一定模型将风险具体分配和量化。
第四,可持续发展原则。在PPP项目实施过程中要统筹规划,精细化运作,不仅要满足建设运营的硬性要求,同时还要考虑项目的社会责任。
第五,合法原则。政府和社会资本开展合作要本着尊重法律、尊重合约的原则,依法履约、依法经营、依法监管。
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北极星环保网获悉,国家发改委发布关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知,高度重视PPP新机制规范实施,严格聚焦使用者付费项目,严格按照《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》要求,推动有关特许经营新建或改扩建项目吸引民营企业参与。全文
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