难以“着陆”的PPP模式(二)-北极星环保网

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地方政府不具备采用PPP模式的心理准备

我国当前处于转轨时期，受到体制、机制及任期责任考核等多种因素的影响，在基础设施和社会事业工程项目建设领域，各级政府部门本质上更愿意接受的是传统的BOT理念，而不是PPP理念。

基础设施和社会事业领域的项目建设采用PPP模式，是非常复杂的项目运作模式。吸引社会资本投资主体，参与本地的基础设施和社会事业项目建设，当地政府必须保证社会资本投资者获得可接受的投资回报。社会资本方的回报，实质上就是当地政府采用PPP模式实施基础设施和社会事业项目的成本。因此，PPP模式是一种融资成本很高的项目运作模式。客观上讲，目前我国各级政府部门并没有真正做好接受PPP的真实理念，按照真正的PPP模式来运作基础设施和社会事业建设项目的心理准备。

在政府购买服务方面采用PPP模式，涉及政府职能的重大改革和公共服务主体的培育问题，也涉及到法律法规、服务标准、监督评价机制的建立等问题，目前还处于起步和探索阶段，因此也不是现阶段各级政府真正关注的重点问题。

各部门推崇PPP目的不同

化解地方政府债务风险

当前全社会掀起的PPP推广应用热潮，最早是由财政部发起的。化解和减轻地方投融资平台债务风险，逐步成为全国共识。财政部推动起草的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确提出地方政府不得通过投融资平台公司进行举借，平台公司的债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。财政部负责起草的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），进一步强调要求剥离融资平台公司政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）提出，要认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，强调要通过PPP改造，将地方政府债务转化为企业债务。

同时，财政部出台了一系列推广PPP模式的规范性文件，使得PPP模式的推广应用在全国各地迅速升温。因此，财政部推动PPP的初衷，就是通过PPP将地方政府债务置换成企业债务，避免地方政府新增或有债务。

创新融资渠道

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出，地方政府今后只能通过发行政府债券的方式进行举债，而且地方债的发债规模是受到严格限制的。该文件同时强调，可以通过推广使用政府与社会资本合作的模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），进一步明确地方政府不得继续以税收优惠、减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地、低价转让国有资产、国有企业股权以及矿产等国有资源等方式，通过地方投融资平台进行招商引资。

在这种情况下，过去普遍适用的通过平台公司进行融资的各种操作模式已经不再适用，PPP模式就成为各地基础设施和社会事业投资项目资金筹措的现实可行渠道。

建立新的项目管理体制

PPP模式在实际应用中存在两种主要方式，一种是以特许经营为主要特征的BOT及其各种变形模式，主要用于基础设施和社会事业投资项目建设领域；另一种是以维护运营、管理合同等为主要特征的政府采购服务。在PPP项目的实际应用中，存在偷换概念的问题，认为基础设施和社会事业工程建设项目，本质上都属于政府购买服务的范畴，政府授予高速公路、发电厂等的收费权，本质上就是政府部门对这些公共服务的采购对价。因此，将基础设施和社会事业项目都包括在政府购买公共服务的范畴之内。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）明确提出，要在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域积极推广PPP模式，将“公共服务”与基础设施等领域并列。目前，在实际操作中，将“公共服务”的范围扩大到能源、交通运输、水利工程、农业、科技、医疗、卫生等领域，将基础设施和社会事业项目建设与公共服务混同，将特许经营与政府采购服务混同，并且要求在这些领域实施PPP项目，都必须履行政府购买服务的程序，目的是要重新构建一套项目申报及审查程序，建立一套由财政部门和行业主管部门共同牵头的工作机制。

深化投融资体制改革

为了应对PPP模式迅速升温的情况，国务院发布由国家发展改革委负责起草的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），要求在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），要求通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。同时，国家发改委还与国家开发银行联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2015]445号），要求加强与开发银行等金融机构的沟通合作，及时共享PPP项目信息及调度情况，协调解决项目融资、建设中存在的问题和困难，为PPP项目融资工作顺利推进创造条件。另外，国家发改委还出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，要求鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动，提高公共服务质量和效率，维护特许经营者合法权益。国家发改委通过以上努力，一方面在一定程度上增强了在我国推广应用PPP模式的话语权，另一方面也表明国家发改委推动运用PPP的主要目的，是将PPP作为深化基础设施和社会事业领域投融资体制改革的催化剂，吸引社会资本特别是民间资本参与到基础设施和社会事业投资领域。这种目标定位，对于纠正在基础设施和社会事业投资建设领域推广应用PPP模式的错误导向，发挥了弥足珍贵的纠偏作用。

延伸阅读：

难以“着陆”的PPP模式（一）

原标题：难以“着陆”的PPP模式(二)

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