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主导政府和社会资本合作(下称“PPP”)的财政部,正在修订《PPP项目物有所值指引(征求意见稿)》,不日将对外公布。这份文件和已于2015年4月公布的《PPP项目财政承受能力论证指引》一道,成为PPP项目准备前必须迈过的“门槛”。业内人士认为,这两份指引文件将会在一定程度上遏制目前各地竞相上马PPP的冲动。
十八届三中全会之后,中央相关部委和各地政府积极推进PPP模式。根据广发证券研究报告披露,截至2015年5月底,全国22个省份公布了PPP项目推介计划,估算投资总额超过3万亿元,动辄超过千亿规模省份不在少数。
与此同时,大量不具备实施条件的项目也列入PPP之中。以中部某省为例,该省120多个PPP项目,近半不符合PPP新规。不过,随着相关文件的出台,PPP模式的门槛被提高,良莠不齐的局面或许会得到控制。
记者获悉,财政部在2014年底推出了30个、总投资1800亿元的PPP示范项目之后,今年将推出第二批示范项目,预计总数为60个,第三批示范项目预计会在2016年推出。今后,国家重点支持开发教育、医疗、养老、安居性保障房等领域的PPP项目。
两道“门槛”
根据财政部2014年11月下发的PPP模式操作指南(试行),一个完整的PPP项目流程可以分为项目的识别、准备、采购、执行、移交五个环节,其中在项目识别环节,将进行物有所值和财政承受力评价,前者考察的是“该不该做”,后者考察的是“能不能做”。
“不是所有缺钱项目都要去挤PPP这个独木桥。”一位资深业内人士介绍说,通过物有所值和财政承受力评价,控制PPP投资的总规模,此举意在促使地方择优、有重点地推行PPP项目。
亦有业内人士认为这是两道“紧箍咒”,中央意在对地方政府的预算软约束形成一定的再约束,避免PPP模式给地方带来债务压力。
2015年4月,财政部公布了《财政承受能力论证指引》。而原本早该出台的《PPP项目物有所值指引》,因为各方争议较大,至今尚未公布。记者获悉,该指引已多次修改,目前征求意见稿已经定稿,不日将对外公布。
对PPP项目的“物有所值”认定,将从定性和定量两方面进行评价,其中定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。在操作中,将会采取专家打分的方式进行评判。
而争议较大的是对PPP项目进行定量评价。定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断采取PPP模式是否降低项目全生命周期成本。如果采取PPP模式,成本更低,则通过论证。
不过由于诸多子因素难以界定,许多PPP项目目前仍难以采取定量评价。一些研究人员在对个别优质PPP项目进行定量评价测试时发现,其PPP值竟然低于传统采购模式值。记者获悉,今后一段时间内实行定性评价,待时机成熟后再推行定量评价。
“从预算安排中的支出责任上衡量,地方政府每年全部PPP项目占一般公共预算支出的比例不应超过10%。”财政系统一位官员告诉记者,这就会促使地方政府有所取舍地推进PPP。
财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任(主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等),科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响,为PPP项目财政管理提供依据。该文件针对政府付费和可行性缺口补助类PPP项目,如果无法通过论证,将不能采取PPP模式。
财政部门出台两个指引,给未来PPP项目提出了标准,意味着只有在项目能够比传统政府采购模式更高效、更经济的情况下才采用PPP模式,同时对于符合条件的PPP项目也有先后取舍。
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