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1.2.1 环保部门与建设单位、规划编制相关的关系
(1)项目环评。项目环评中,根据环保部门和建设单位(或企业)的关系或建设单位对待环评的态度,可将企业分为四类:
第一类企业,投资大、对地方GDP贡献高。在“唯GDP论”的政府业绩考核下,建设单位极易和政府结成“同盟”。因为建设项目由地方党政一把手领导主抓甚至被列为地方领导一号项目,所以此类项目包括环评审批在内的相关手续就往往在“超常规、跨越式发展”的口号下、或在地方党政领导的现场办公会上“特事特办”了。
第二类企业大概不如第一类企业那么“硬气”,却也可以不做环评或未等环评通过审批,项目即先开工。这种先上车后补票,生米成熟饭,通过追认式审批拿到项目“准生证”的难度就相对小了许多。就算是环保部门板起脸来处罚环评违法企业,按照当前《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》,企业受到的处罚就是停止施工、补做环评、接受处罚,而处罚额度至多20万元,这一罚款额度对于动辄投资数十亿甚至上百亿、数百亿元的大型项目来说简直就是“九牛一毛”。这里,甚至存在一个“逻辑错位”:一个规规矩矩做了环评的企业,可能因未通过审批而不能立项;另一个“环评违法”企业只要肯认罚(也就是小于20万元的罚款),也就通过了审批。
第三类企业,可以通过各种不正当手段,比如与环评机构、环评人员串通进行造假,甚至贿赂环保部门负责人、环评审批责任人员等,以通过环评审批。甚至有些地方,环保部门也担负起招商引资的任务,而环保部门手中可打的大概也只有类似宽松的环评审批、多给甚至滥发排污指标、“睁只眼闭只眼”的环境监管等少数几张“牌”可打了。
第四类企业甚至不能称其为企业——只是地下作坊、黑工厂。大量“低、散、小”的“无良”、“无赖”企业,连基本的法律、道德都不讲,更谈不上环境守法。
可以说,大型企业是管不动或不敢管,中等企业的管不好、管不住,差的企业又管不过来。
(2)规划环评。在规划环评中,责任主体是规划编制机关,通常是“位高权重”、资历比环保部门还要老的发展和改革委员会、工业和信息部、住房和城市建设部、交通运输部等部门;在当前上级批准下级规划的体制下,规划审批机关往往是规划编制机关和环保部门的共同上级。因此,规划环评的违法——无论是规划编制机关不做规划环评就报批规划草案,还是规划审批机关在没有环评文件的情况下就批准规划草案,环保部门似乎都束手无策。
因此,面对“强势到可以不受包括环保法规在内任何制约的行政权力+贪婪的资本”,环评这一环保部门的最大权力,却显得很小。看似强大的环评,实践上容易受到更大权力的干扰和干预。
1.2.2 环保部门和环评机构的关系
各级环保部门与环科院院所之间首先是上下级或隶属关系。比如,某省级环科院院长通常就相当于该省环保厅(局)的处级干部,环科院长及其下属的环评业务负责人员和环保厅(局)相关处室的处长、主任轮岗也是比较常见的事儿。至于环评工程师,通过公务员考试、环保部门相关负责的招聘或其他形成进入环保部门从事环评管理或其他行政业务也比较普遍。各级环保部门与环科院所(及其环评机构)除前述的行政隶属关系以外,两者在环评机构资质管理、环评文件审批两个方面也存在着密切联系。
因此,当前各级环保部门与环科院所(及其环评机构)之间的关系显得很“微妙”:环保部批准给其认为具备环评资质和技术能力的机构发放环评证书或列入规划环评推荐名单,这等于环保部要为所有环评机构的能力和诚信背书;环评机构(国家和地方各级环境科学院所)又往往是相应环保部门下属事业单位,环保部门对于环评机构作为其下属事业单位获得利润丰厚的环评也乐见其成,使得本应作为第三方的环评具有了很强的行业垄断色彩,致使环评机构很容易丧失其所必须的独立性。
环保部门与环评机构的上述关系尤其是某种利益联系,建设单位或规划编制机关往往也十分清楚,再加上项目环评资质证书或规划环评推荐名单的存在,建设单位或规划编制机关就不需要睁大眼睛选择谁为其提供环评技术服务。而且,环评一旦出了问题,无论是环评文件质量、环评结论还是环评审批等方面的问题,第一责任不是建设单位、环评机构,而是环保部门自己。
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