包存宽：十字路口的规划环评往哪走？-北极星固废网

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国民经济与社会发展规划，是我国规划体系的龙头，是其他规划编制的依据，可称为规划体系的元政策。然而，当前的规划环评却并未涵盖发展规划这一“龙头”。假如发展规划的环保理念出了问题，对其他规划再怎么开展环评，都是徒劳。因此，发展规划必须纳入规划环评范畴。

规划环评执行率低，主要原因是什么?是规划编制机关和规划审批机关普遍性地违反《环境影响评价法》，再加上规划环评与规划所属学科、部门的天然隔阂，介入晚、补课式的环评，隔靴挠痒式的结论与建议，能在多大程度上改善、优化规划方案?更遑论对不良规划进行否决了。规划环评，甚至已经沦为规划审批的敲门砖、通行证。对此，环保部门似乎都束手无策。

规划环评已经实施十多年了。这十年，是中国环境质量持续恶化的十年，也是公众对环境质量需求持续旺盛的十年。很多人不禁要问，规划环评的实施效果究竟如何?尽管不能将环境质量恶化的脏水都泼在规划环评身上，但是被视为具有预防环境问题发生和改善环境质量功能的规划环评，常常遭遇质疑，确实在所难免。

从有效性审视规划环评，问题真不少?

从程序有效性来看，我国规划环评涵盖了14类规划，貌似很全面。但是，中国语境下的“政策”、“规划”、“计划”不同于西方。在中国，规划远远超出了一个政策文本或一个封闭政策过程的范畴，而是中央和地方多层次、多主体之间，通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。通过规划机制，各个层级不同领域的政策主体相互连接，成为一个庞大的网络，输出不计其数的政策文本，引导或干预经济主体的活动，塑造或制约各级政府的行为。最典型的如国民经济与社会发展规划(以下简称发展规划)。这是我国规划体系的龙头，是其他规划编制的依据，可称为规划体系的元政策。然而，当前的规划环评却并未涵盖发展规划这一“龙头”。假如发展规划的环保理念出了问题，对其他规划再怎么开展环评，都是徒劳。

其次，需要开展环评的行政层级，仅限于设区的市级以上政府，对于县级行政区政府及以下的相关规划并没有明确规定。一方面，县是国家的基石，自古就有“郡县治天下安”的说法;另一方面，国家也在不断强化县级行政区的治理。对于一些规划，县级及以下开展环评，似乎更加重要，更为现实。比如土地利用规划，国家和省、市级的土地利用总体规划对于各类用地，规定得只是指标或额度，至于工业用地与耕地之间的空间关系，只有在县级及以下的乡镇土地利用总体规划中才能得以体现。

此外，规划环评制度没有得到相关规划编制、实施等建章立制方面的有效响应。《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)规定了国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门组织编制的“一地三域十专项”，共14类规划，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价。但是，2005年修订的《城市规划编制办法》和2008年修订后发布的《城乡规划法》，都没有体现相关规划环评的规定或条款，甚至建设部的相关人员以“规划环评是环保部门的事”加以辩解。2005年国务院发布的《加强国民经济和社会发展规划编制工作若干意见》，因2003年颁布的《环评法》本应涵盖却没有涵盖这一发展规划，更是只字未提环评事宜。

就规划环评自身的制度而言，同样存在不符合甚至违背《环评法》以及《规划环境影响评价条例》的问题。例如，2004年7月经国务院批准、由原国家环境保护总局颁布的《关于印发〈编制环境影响报告书的规划的具体范围(试行)〉》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围(试行)的通知》(环发[2004]98号)文件(简称“98号文”)，对编制环境影响报告书的规划和编制环境影响篇章或说明的规划划定了具体范围。《环评法》和后续的《规划环境影响评价条例》所规定的需要开展环境影响评价、编制环境影响报告书共有10类专项规划，即工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，而“98号文”却只规定了9项，其中“林业规划”这一项公然消失了，这显然违背了《环评法》。这种错位，对环保部门而言，不能不说是一种尴尬。

规划环评实施的头5年，效率非常低，不足10%。2008年全国人大开展《环评法》实施5年的执法检查后，环保部通过采用规划环评与项目环评联动机制，推行规划环评，开展规划环评的数量和比例有了明显地提高。但是，《环评法》规定的14类规划所执行的情况，差异较大。2009年1月～2013年6月，开展规划环评共计3700余项，相当于预计每年约2000项的目标，完成率不足50%。就开展规划环评的类型来看，产业园区约占比75%，其他依次为交通规划占6%、流域水利水电占5%、能源矿产资源开发占4%、城乡规划和旅游规划各占3%。在这段期间，几乎看不到土地规划开展环评的印迹。

规划环评执行率低，主要原因是什么?是规划编制机关和规划审批机关普遍性地违反《环评法》。我个人认为，这种从项目环评和规划环评的联动机制入手，一手“胡萝卜”——项目环评可以依据规划环评适当简化，一手“大棒”——没有规划环评的，项目环评一律不予以审批的做法，试图用项目环评倒逼规划环评的实施，无异于“头痛医脚”，是本末倒置。在当前各类规划层出不穷、多规合一的呼声越来越高，尤其要简化、弱化项目事前审批，强化事中监管和事后严惩的大背景下，这种做法更显得格格不入。

从实质有效性来看：一方面，《环评法》明确规定了规划编制机关是规划环评的责任主体，应为规划环评的质量负责;另一方面，为规划编制和决策服务的规划环评，其服务对象也是规划编制机关。这样，规划环评的做与不做、评价结论与成果是否被采纳，就成了规划编制机关自己的事儿，与环保部门无关。再加上可以承担规划环评的技术咨询机构当前采用推荐制的方式(这里，并非肯定或否定“推荐制”)，而且被推荐的单位也包括了规划设计院等附属于规划编制机关的机构。在规划编制机关普遍缺乏主动性的情况下，就算环保部门委托相关机构勉强开展规划环评，其结论、成果也难以被实质性地采纳，只能依靠环保部门约束或强制执法。

然而，规划编制机关通常资历老、位高权重，诸如发改委、工信、住建、交通等部门。当下，规划审批机关往往是规划编制机关和环保部门共同的上级。因此，无论是规划编制机关未开展规划环评，就报批规划草案，还是规划审批机关在没有环评文件的情况下，就批准规划草案，环保部门似乎都束手无策，面临执法难的困境。

对规划编制机关，或者规划编制技术咨询机构而言，由于规划环评与规划所属学科、部门的天然隔阂，再加上介入晚、补课式的环评，隔靴挠痒式的结论与建议，能在多大程度上改善、优化规划方案，或为规划决策提供及时、充分、有效、科学的依据?更遑论对不良规划进行否决了。规划环评，甚至已经沦为规划审批的敲门砖、通行证。

原标题：包存宽：十字路口的规划环评往哪走？

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