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可见,规划环评在实施中面临的最大挑战,就是身兼规划环评责任主体和服务对象,或称之为具有双重身份的规划编制机关。国际经验证明,如果规划部门或规划师对规划环评或SEA(战略环评)不领情,甚至视规划环评为累赘,环保部门就只能干着急。环保部门与规划部门之间的不信任,甚至彼此抵触,已经成为开展规划环评的最大障碍。
从规划环评自身来看,我国规划之多、类型之杂、层级之冗,十分棘手。规划之间冲突不断,职责交叉、管理权限与时间空间范围重叠、规划目标矛盾、规划执行时各自为政,这些都是试图协调相关规划所面临的、几乎不可逾越的鸿沟。也正如此,我们更要清晰地认识到,规划冲突的背后实则是权利和利益的博弈。
此外,我们过于依赖项目环评的模式和技术方法,忽略了规划的战略性、宏观性、长期性、不确定性等特点。基于环境标准(环境质量标准、污染物排放标准等)开展规划环评,过于强调定量方法的使用与定量化的成果表达,没有充分融合城市、区域可持续发展的目标、原则、框架与整体性要求,这都导致规划环评沦为“大个头”的项目环评。
公众对于改善环境质量的诉求没有得到满足,规划者对于改善和优化规划方案的愿望也没有得到实现,环保部门长期处于进退维谷的尴尬局面。长此以往,规划环评制度的正当性将会大打折扣。我个人认为,无论是解决具体的环境资源与生态问题,还是实现建设生态文明、可持续发展的目标,都需要从中央到地方,部门与部门之间的有效协作。只有充分凝聚政府、社会和市场的力量,才能足以应对当下的资源、生态问题。
规划环评面对一个什么样的十字路口?
十八大提出“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的五位一体总体布局。生态文明建设不仅要着眼于解决具体的资源环境和生态问题,更要立足于解决源头性、根本性和制度性因素。为避免建设生态文明的宏观战略目标被虚化、表面化,避免生态文明建设的宏观价值目标,与规划建设等微观实践行为的错位和脱节,须将生态文明的价值理念、目标、原则和内容融入到政治、经济、社会和文化建设的行为源头。只有在指导社会经济发展的重大规划决策中考虑“五位一体”的建设布局,才能真正将生态文明理念落到实践层面。
因此,建设生态文明需要一种决策分析和综合评价的政策工具,以保障生态文明作为一种价值规范,引导和约束一切社会、经济、文化和政治建设活动。而规划环评,更要立足于从决策的源头解决资源环境与生态问题,将生态文明理念深入贯彻、落实到以发展规划为核心的各类规划之中。
十八届三中全会明确要健全以国家发展战略和规划为导向,以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。也就是说,宏观调控的方向应通过规划来确定。开展规划环评,可以有效预防发展规划迷失绿色化的方向。
十八届四中全会强调,要健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。当前,规划环评是公众参与重大决策的有效途径;专家论证的范畴应涵盖规划环评在内的各种影响论证;风险评估应包括环境与生态风险评估、社会稳定与风险评估、自然灾害与风险评估,以及经济安全与风险评估;集体讨论决定也充分体现了未来规划决策过程的公开化、透明化与民主化要求;合法性审查应包括审查是否符合环境保护相关法律法规等。
相应地,规划环评的内容需要拓展与深化,但并不是一味地增加规划环评技术文件的“厚度”,规划环评自身也需要更加科学、民主、透明与规范。
十八大以来,我国强调要健全空间规划体系,以科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间,推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等“多规合一”,形成一个市县一本规划、一张蓝图。
中办、国办于2015年5月联合印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,明确了“把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程,协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”。新《环境保护法》规定“制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见”。
这些政策法规,无疑为规划环评打开了一扇机会窗。我个人认为,规划环评已经站在了十字路口。因此,需要重新梳理并确定需要开展环评的规划类型、行政层级,以及相应规划开展环评的内容和具体要求。
怎样重构规划环评的有效性内涵?
重构规划环评的逻辑起点。就同一规划体系而言,宏观的、战略层面的规划应贯彻以生态文明理念、可持续发展理论和科学发展观,并优化城市规划的体制机制和协调城市之间和地区之间的环境合作;中观的、政策性层面的规划应承上启下,防止因规划缺陷造成生态风险和邻避冲突,优化城市规划体系,促进规划间的协同与协调;微观的、操作层面的规划应减缓或最小化不良影响,响应群众的环境诉求,改善和优化人居环境。
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