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PPP适用于哪些领域?
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号,以下简称“76号文”)要求“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域,如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等”。
可见,财政部突出了PPP的重点关注领域,而非列举所有适用于PPP的领域。发达国家的成功经验表明,基础设施是适用PPP的最适合的领域,济邦公司翻译的经典教材《公私合作伙伴关系:基础设施供给和项目融资的全球革命》一书中,将基础设施从经济、社会、硬、软四个方面进一步细分了四类基础设施。PPP的适用领域也从最初主要应用在硬经济基础设施(如高速公路、电力等),逐步向软社会基础设施(如社会保障、社区服务)等领域延伸。故PPP主要适用于泛基础设施领域,包括基础设施、市政公用、公共服务等。
或许有人会问:为什么是泛基础设施领域而不是其他领域?笔者认为,泛基础设施暗含着一个很重要的特征“公共所有”,某领域的项目若非公共所有,则根本不存在PPP的可能性。比如我们接触到某省刚推出了一个PPP项目,是建造一座商务大楼,主要用途为商业综合体和企业办公。这座大楼的建造完全是市场行为,而非公共所有,所以不是PPP项目。此外,泛基础设施还有“需要持续服务”、“巨大的外部性”及“典型的规模经济”等特征,这些特征也决定了泛基础设施领域的服务供给,必须交由代表社会公众利益的政府。为了提升泛基础设施领域公共产品和服务的供给效率,满足公众多样化需求,缓解政府资金压力等诸多诉求,于是PPP应运而生。
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财政部76号文明确,“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目,具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”
财政部描述适合PPP项目的特点,反映了PPP项目的一些重要特征,但非全部,且财政部本身有化解地方债务、防范财政风险的偏重考量,所以优先选择有稳定现金流的项目。而笔者在PPP的咨询实践中发现,纯公益性、无收费机制或者收费机制很弱的项目并不在少数,很多这类项目也具备适合采用PPP模式的基本特征。笔者认为,适合采用PPP的项目首先应具备以下几个基本特征:
(1)参与方至少有一方应为公共机构。如前所述,PPP适用于“公共所有”的泛基础设施领域,提供的须为公共产品和公共服务,故PPP的参与各方必须至少有一方应为公共机构,也即PPP中的“Public”,且财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号,以下简称113号文)也特别明确了此公共机构为“县级以上人民政府或其指定的有关职能部门或事业单位”。除了公共机构,其他市场主体各方之间的合作项目为市场行为,不是PPP项目,如商品房的买卖、商品交易等。
(2)需求长期稳定。公共产品(含公共服务)具备长期、持续、连贯的大量需求是PPP应用的基本前提,项目若非有长期稳定需求(如政府为履行其自身职能需要购买某专业设备),则此类项目不适合采用PPP。
(3)参与各方应建立长期合作关系,合作关系应是持久且有关联的,也即PPP中的“Partnerships”。PPP的本质是社会资本向政府提供一项服务,而非一项资产。以交通工程建设项目而言,政府需要社会资本为其提供满足老百姓需求的出行服务,而非交通工程本身,故需要政府与社会资本建立长期稳定的合作伙伴关系,各尽其责、利益共享、风险共担,社会资本承担起设计、融资、建设、运营等全生命周期的责任,特别是运营环节,合作期限往往持续数十年,单纯的交通资产建设交付的项目并不适合采用PPP模式。
此外,适合采用PPP的泛基础设施领域的项目一般还具备以下特征:
(1)投资额具有一定规模(一般要求至少达到1亿人民币以上,因而最好是基于规模性基础设施建设、运营类项目)。根据国际惯例,PPP的应用对项目规模有一定要求,一般涉及大额资本投资,因为PPP项目一般有较高的交易成本,如果投资额过小,交易成本占比过高,则很难实现项目的物有所值(VFM)。
(2)项目对所提供的服务有一定的专业性要求。能发挥社会资本的技术、融资、管理等方面的优势,且鼓励社会资本在项目全生命周期的合作过程中,更加注重服务或解决方案创新的项目比较适合采用PPP,简单、标准化、专业度低的普通服务外包不适合采用PPP模式。
(3)风险能够合理分担给社会资本。项目风险能否得到合理转移,也是判断项目是否采用PPP的重要考量因素,如果项目大部分风险并不适合转移给社会资本方(或者即便可以转移给社会资本方,成本也相当高),则项目并不适合采用PPP,而是由政府方来实施更物有所值。
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