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针对我国土壤污染现状,美国棕地环境责任险的启示主要表现在几个方面:
1应当充分发挥立法的引导作用
美国环境责任保险的发展是以严格的法律责任和高额的诉讼赔付作为前提,以政府主导的政策性环境保险公司作为市场开发的先导。
我国《土壤污染防治法》目前尚在酝酿之中,现行土壤污染的法律规范散见于《环境保护法》《土地管理法》《侵权责任法》等立法之中,对于被污染土地的治理和二次开发尚没有直接的立法。2015年1月生效的《中华人民共和国环境保护法》第二十五条“国家鼓励投保环境污染责任保险”的规定,作为提倡性规范还缺乏具体政策支撑。
借鉴美国经验,我国当前应在环保法实施细则中明确土地污染者对污染清理费用、第三方损害的赔偿责任;尽快出台相关司法解释,确定土壤污染中治理责任的承担者、责任范围。同时,环保法第二十五条的规定应当通过政府补贴、政策性环境责任保险公司等方式加以具体化。
考虑到土壤污染防治法的特定目的,我国应当在污染防治法之外,将资源保护和赔偿、棕地治理和开发作为单独的对象,制定行政法规或者部门规章。此外,司法实践中应当扩大基于土壤污染公益诉讼的诉讼主体范围,鼓励土地所有人、使用人和社会公众参与土壤污染诉讼,加大违法行为的司法成本。
2应当采取强制责任险模式
早在1997年,国家环保局《关于开展环境污染责任保险调研报告》的通知,就要求开展环境污染责任保险的探索,但实施效果差强人意。在环境责任保险整体发展迟滞的背景下,棕地环境责任险采取任意险的模式很难突围成功。另一方面,棕地治理和二次开发,其本身存在的风险和赔偿责任都相当大,在企业整体环境意识较差、法律供给不足、监管缺位的情况下,任意险市场很难自发形成。
与美国相比,我国实行土地公有制,开发建设用地的所有权人是各级政府,实施棕地强制险一方面可以将棕地治理成本纳入土地转让收入之中,缓解环境治理严重依赖中央的现状;另一方面,强制责任保险的保费也有利于实现棕地治理的社会化,解决短期政府环境治理成本过高和环境污染损害赔偿不到位的难题。
借鉴美国经验,我国棕地治理环境责任保险初创阶段,应当以政府主导的政策性保险机构为主,同时通过税收减免、政策性奖励和资金扶持引导商业保险的参与。
3应当采取小步快走的实施方式
棕地治理中存在的风险主要是不可预见的治理成本以及不可预见的赔偿责任两种,其中棕地治理的成本主要由政府和棕地使用人承担。对于不可预知的责任风险,因污染或企业行为导致的自身损失应该由其他企业保险去承担,被保险人财产和附近土地的清理费用的超出部分、自然资源损害修复责任、第三者赔偿责任等,则可纳入棕地治理环境责任保险的范围。
由于环境保险业的发展需要相应的治理风险评估、土地价值评估机构的支持,我国目前面临具备资质的评估机构稀缺、评估标准不完善且不统一的问题。现阶段,应当首先建立统一的棕地治理风险评估和土地价值评估机制,同时推出成本上限险和固定污染责任保险,保证棕地治理的进行,辅之以职业责任险、雇主责任险和监管政策险,通过培育治理市场来提高责任险市场需求。
(鄢斌,华中科技大学环境资源法研究所副所长;王玥,中南财经政法大学公共管理学院)
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