东南亚环境治理模式的转型分析 ——以“APP事件”为例

根据笔者观察，近十年关于民间NGO推动区域环境治理的案例，最为典型也最具影响力的是APP事件，原因有以下三点。第一，APP作为跨国公司在国际市场上的影响力。APP是亚洲浆纸业有限公司(Asia Pulp & Paper Co., Ltd.)的简称，隶属于印尼第一财团——金光集团(Sinar Mas)，是亚洲地区规模最大的跨国浆纸业集团公司、全球最大的纸浆、纸张和纸制品生产商之一，在印尼、中国、新加坡、美国和马来西亚等8个国家拥有30多家纸品生产企业和近百家销售公司，年产1500万吨纸浆和纸，产品销往近70个国家和地区;APP还拥有100多万公顷的速生林和近40多万公顷的油棕种植园;随着世界经济中心向亚太地区的转移，APP的产能也不断扩大。目前，APP年销售额达80亿美元，在多地上市的股票总市值达10亿美元。第二，浆纸业对环境的破坏力。浆纸业长期以来被认为是污染最为严重的行业，毁林又被认为是环境恶化的根源之一，加上东南亚环境的恶化，APP的不断扩张使其面临的环保压力越来越大，并成为社会舆论关注的焦点。APP在环保领域争议颇多，被多家环保组织认定为东南亚原始森林毁灭的背后元凶。第三，环境治理问题的公共性。在东南亚，环境治理是公共事务的治理，环保NGO和公共媒体对此尤为关注，以绿色和平组织为代表的环保NGO站在公共立场上对APP进行监督并竭力推动其承担环保责任。围绕毁林事件和环保问题，APP成为独立环保NGO重点调查和关注的对象，也成为媒体关注的焦点，以绿色和平组织、世界自然基金会等为代表的国际环保机构以及东南亚本土的塔拉派克(Telapak)、印尼绿色组织(Institut Hijau Indonesia)等环保NGO与APP进行了长期斗争，它们通过独立调查、制造舆论、政府公关、企业游说等方式对APP施压，敦促其停止操纵毁林，提高行业标准。因此，APP引发的东南亚环境治理模式的变革具有影响力大、参与面广、社会关注度高等特点，是东南亚区域环境治理进程中的标志性事件(笔者称其为“APP事件”)，将这一事件作为具体案例来分析东南亚区域治理模式的转型，具有重要的学术意义，对于优化环境治理中政府、公司与NGO关系也有重要的现实意义。

三APP与环保NGO的博弈过程分析

APP事件是一个由媒体报道引发的改变区域环境治理模式的典型事件。早在20世纪90年代，APP在印尼、马来西亚、柬埔寨等地大举扩张，并进军中国，然而，由于当时的人们受教育程度较低，环保意识不高，资讯也没有今天发达，APP很少受到关注。1997年之前，环保NGO与其它NGO一样，反对政府在环保问题上的腐败行径，相互之间的关系在冲突中磨合。随着1997年苏哈托的倒台，《新环境法》出台并认可环保NGO在环境治理上的作用，印尼环保NGO开始与政府合作，并把斗争的矛盾逐渐指向了导致环境恶化的背后“元凶”——跨国公司，APP成为环保NGO重点关注的对象之一。1997年，受东南亚金融危机影响，APP遭到重创，其名下上市公司股票大跌，资产价值大量缩水，导致APP出现其发展史上最大的债务危机。2000年12月，总部在印尼的国际林业研究中心(CIFOR)和世界自然基金会宏观经济计划项目联合发布了一份题为《纸业收益：纤维的政治经济学、金融债务与印尼的浆纸业》的报告，引起了英国地球之友(Friends of the Earth，FOE)的警觉，FOE开始关注印尼浆纸业发展，APP成为关注对象。2001年4月9日，APP在新加坡宣布进行财务重组，引起海内外媒体关注。2001年5月，英国地球之友发布《纸业巨头，毁林大鳄》(Paper Tiger, Hidden Dragons)的调查报告，关注印尼苏门答腊岛毁林现象，对APP的财务状况作了评估，并呼吁浆纸业利益链上的跨国公司承担起环保责任，这成为APP事件的滥觞。不过，当时媒体关注的重点是APP如何来解决由金融危机带来的亚洲最大的债务拖欠问题，如《商业周刊》2001年8月13日的封面文章称APP进行的是“全亚洲最坏的买卖”。随着APP曝光率的增加，其受关注度越来越高，更多的环保NGO介入进来，媒体对APP的报道也逐渐转向了环保领域。2002年8月，APP与中国云南省政府签署了“林浆纸一体化”项目合作备忘录，在思茅、文山、临沧三地圈地2750万亩，有媒体质疑该项目的木材来源问题，相关报道引起绿色和平组织的关注，绿色和平组织开始在云南展开独立调查。绿色和平组织的介入逐渐揭开了APP运作的内幕，并把抵制APP的运动逐渐推向高潮。APP意识到环保NGO即将带来的舆论压力，开始把木材供应的可持续性和森林保护作为公司发展的战略性选择。2003年8月19日，APP与世界自然基金会达成一项协议，旨在保护印尼苏门答腊廖内省和占碑省的自然遗产。

APP作为浆纸业，对其运作内幕的报道需要一定的专业背景，媒体与环保NGO的结合提高了报道的影响力。2004年是专业性的环保NGO通过独立调查报告引导社会舆论对APP施加高压的一年。这一年，由于环保NGO的介入，各种关于APP毁林的报道纷纷见诸报端，当地官方迫于舆论压力，也纷纷介入调查。在反对APP的诸多环保NGO中，绿色和平组织的活动最为激进，调查也最为深入。绿色和平组织通过《金光集团APP云南圈地毁林事件调查报告》，揭露APP浆纸业发展的内幕，并动员多家公司抵制APP产品。这种活动产生了三个方面的效果：第一，包括欧迪办公(Office Depot)、德国麦德龙(Metro)、日本理光(Ricoh)在内的跨国连锁企业先后抵制APP产品，影响APP长远利益;第二，当地政府依法介入，最终导致APP在越南、柬埔寨的林业项目先后被政府叫停;第三，金光集团宣布暂时中止采伐印尼苏门答腊岛的高保护价值森林(High Conservation Value Forest，简称HCVF)，并于2006年专门圈出10万公顷林地，在廖内南部建立苏门答腊虎的保护区。随后，绿色和平组织又发布了《见证金光集团毁林30年》、《金光纸业往事》等报告，谴责和抵制APP。面对相关报告的严厉指责，APP在通过媒体公关进行反击的同时，积极与当地政府沟通，宣传其“林浆纸一体化”的理念，同时加大在环保技术上的投入，参加国际纸浆与森林行业评级认证。APP在环境治理上也积极配合当地政府，获得所在国家的环保资格认证。APP的环保措施得到国际认可，其旗下企业基本上都获得了ISO14001国际环境体系认证，并受到联合国的千年发展目标贡献表彰。

然而，环境NGO不满足于APP对环境治理的有限行动。国际NGO联合本土环保NGO，通过社会舆论持续对APP施加压力。世界自然基金会对APP承诺多于行动并继续破坏天然林的行为不满，说服全球著名的可持续森林认证体系FSC管理委员会于2007年11月解除与APP的关系，并收回之前颁发的FSC-CoC认证证书。2010年10月20日，绿色和平组织为金光集团APP颁发“金锯奖”，谴责金光集团破坏森林的行径。2012年，绿色和平组织又发布《印尼白木的踪迹》、《从热带雨林到包装盒》等报告，并先后成功游说国家地理、富士施乐(Xerox)、时装品牌Mondi、达能集团、肯德基等不再采购APP产品，说服麦肯锡咨询公司(Mckinsey & Company)、斯盖根基金公司(Skagen Fund)、国际银行(International Bank)弃售APP印尼子公司Indah Kiat纸业的上市股票。面对压力，APP不断提高天然林保护标准和可持续运营标准，并积极与当地政府沟通，推出新的环境保护措施。2012年10月29日，APP通过瑞士通用公证行SGS(Société Générale de Surveillance Holding S.A.)关于ISO26000的第三方严格评估，成为亚太地区首个获得国际权威检测、认证机构资质认可的造纸企业。

环保NGO引领的反对APP的跨国环保运动，最终于2013年取得阶段性成果。经过市场调研、舆论调查和反复论证，APP决定推出“森林保护新政策”，并于2013年2月1日生效。新政包括：即刻停止其供应链中所有涉及天然林的作业，加强高保护价值森林的保护，开展高碳储量的评估，采取最优作业方式以保障当地居民及社区的权益，接受非政府组织的监测评估。这标志着热带雨林保护工作取得突破性进展，森林协会(TFT)、世界自然基金会、绿色和平组织以及当地的塔拉派克、印尼沃海(WALHI)、森林观察(Forest Watch Indonesia)等纷纷发表声明，对APP此举表示赞赏，持续12年的APP事件告一段落。

四APP事件中环境治理模式的转型分析

环保NGO与APP进行了长期斗争，并推动政府参与相关活动，监督政府与公司在环境治理中的角色和行为，最终使浆纸业的运营逐渐公开化，推动了地区环保事业。这种由NGO介入带来的东南亚环保事业的进步在东南亚是一种新的现象，这种现象的出现源于传统国家一元模式的失灵和市场治理模式的趋利性;同时，新兴的公民社会力量和发达的现代资讯把NGO推向了社会前沿，NGO成为引领环境治理的重要机构。国家和公司依然是环境治理的主体，但NGO在区域环境治理中的角色和在推动国家与公司参与环境治理中发挥的作用，足以导致治理结构的变革，参与治理的主体在不断的互动中形成一种新的治理模式。