东南亚环境治理模式的转型分析 ——以“APP事件”为例

首先，国家依然是环境治理的主体，但国家也面临着自身结构的治理。“全球可持续发展需要每个国家采取与之相应的行动，解决跨国环境污染的关键是一种能够联系国际政策制定和国内具体实施的结构。国内行动可以通过加强全球网络得到支持，如数据和信息更新系统的建立，以及新的融资安排，但国家层面的行动仍是至关重要的。”国家作为权力的中枢机构，是地区环境治理的核心，国家在环境、林业等领域的立法、执法以及监督对于环境治理至关重要。东南亚国家大都批准了1973年的《濒危物种国际公约》(CITES)、1989年的《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、1992年的《气候变化公约》和《生物多样性公约》等全球性公约以及1995年的《东南亚无核条约》，东盟框架内《2020远景规划》也计划通过12个战略目标和55个项目及相关措施来推动区域环境治理。然而，环境问题的跨国治理与国家主权的边界限制是一对天然矛盾，一国之内的环境治理很难依靠国家权力在他国强制执行，东南亚整体上的落后又使多数国家(新加坡是个例外)在环境治理上陷入传统发展模式中经济优先与环境保护的两难困境，这使传统的以国家为核心的治理模式运转失灵，多年的威权统治滋生的官僚腐败某种程度上也是环境治理的障碍。东南亚的天然林主要是国家所有，政府机构负责管理使用，木材的开采和经营有利可图，林地的价值在于租金，这种情况使行业获得利益远远超出了政府。“与当权者有着密切联系的大型本国或跨国公司从中央政府获得合法的特许权而开采一定数量的木材。这是整个东南亚一个非常重要的投资领域。这些获得合法特许权的公司开通的道路，反过来又被非法的伐木工得以利用，而这些伐木工往往得到地方或更高级别官员的暗中支持。”木材经营商可以通过商业贿赂获得森林使用权，默许滥伐森林也可以使官员获利，这种林业腐败在印尼苏门答腊尤甚。在APP事件之前，特别是苏哈托时代，印尼政府在环境治理上表现不力，成为区域环境恶化的重要原因之一。根据“透明国际”的调查，印尼政府“清廉指数”较低，被认为是世界上最腐败的国家之一，其中森林管理是腐败官员权力寻租的主要空间之一。环境恶化固然与APP之类高消耗的跨国公司有关，但印尼政府难辞其咎，官僚腐败导致对森林滥伐的监管不力，成为印尼环境恶化的间接推手。因此，环境治理必须惩治腐败，使区域环境治理能够依托国家机构有效进行。在国内外的压力下，苏西洛总统2005年上台伊始就推出八项反腐措施，其中，把“彻查非法砍伐森林案件”作为一项重要的反腐任务。印尼政府也开始重视与环保NGO合作并参与相关治理，如2006年，世界自然基金会与印尼政府部门合作，由林业局发布法令，禁止APP将天然森林改做其他用途。

其次，NGO成为环境治理的先锋力量，引领环境治理的进程。东南亚NGO的成长伴随着政治领域的日益开放和公民社会的逐渐成熟。20世纪末，东南亚的NGO蓬勃发展，一方面，国际NGO登陆东南亚，如地球之友、绿色和平组织、世界自然基金会等都在东南亚设立分支机构，另一方面，本土环保NGO勃兴，东南亚环保NGO如雨后春笋般不断涌现。随着互联网的兴起和现代资讯的发展，NGO跨国行动基本上不再受国界限制，国际非政府组织的环保倡议运动，在东南亚很快就可以得到响应，各种环保NGO的联合，形成一个巨大的跨国公民社会网络。由于环保NGO站在全球社会责任和终极关怀的制高点，基本上受到了社会各个阶层的支持。环保NGO的专业性与媒体的公共性在环境治理上是天然的同盟军，根据森林观察的统计，2001年以来，专门发布的针对APP的报告有100多份，关于APP的调查与报道成为电视、报纸、网络等媒介的关注重点。媒体和NGO的联合使社会舆论基本形成一边倒的趋势，这种社会影响力对政府和企业施加了很大的压力，推动政府权力运行和企业商业运作在环境治理上不断增加透明度。国际环保NGO与东南亚本土的环保组织联合行动、相互支持，使环保理念更加深入东南亚社会。具体到印尼，早在1982年政府就颁布《环境法案》，明确承认NGO对国家环境治理的作用，自此印尼NGO开始兴起。尽管1997年印尼《新环境法案》要求把环保NGO更名为环保组织(Environmental Organization)，但环保NGO已经发展成一种公民社会网络，有很深的民间根基，形成了稳定的环保NGO网络组织。以印尼地球之友(Wahana Lingkungan Hidup Indonesia，简称WALHI)发起的“印尼国家环境论坛”(The Indonesian Forum for the Environment, Walhi)为例，1980年只有79个NGO会员，而目前在本土26个省份已经发展到479个环保NGO组织，是印尼目前最大的非营利、独立性环保NGO团体。印尼地球之友通过民间社会网络，形成一股不同于政府的草根NGO力量，从民间发起活动并采取具体措施参与环境治理。2000年以来，国际环保组织与印尼本土环保NGO一道与APP进行了长期斗争，对其与森林有关的商业活动进行监督、揭露、批评、谴责等，提高了浆纸业的透明度，并催促政府履行公共管理职责，有力推动了东南亚环境治理的进程。环保NGO的作用也得到了国际社会的肯定和支持，如在2007年澳大利亚支持印尼环境治理的合作治理森林谅解备忘录里，澳方的援助条件是必须吸纳国际NGO和其他国际机构参与。

最后，跨国公司是环境治理的决定性力量，其参与治理的活动是被动的，需要NGO的监督和国家的干预。跨国公司对全球环境恶化要承担主要责任。作为环境恶化的幕后力量,在气候变暖、臭氧层耗竭、生物多样性减少、水资源恶化、土壤退化、森林滥伐等环境问题上，跨国公司难辞其咎。相关研究表明：“跨国公司是使臭氧减少的含氯氟烃(CFCs)的主要生产者和消费者,并且还排放50%的温室性污染物。”而浆纸业是环境治理的天敌，被国际环保组织公认为在所有行业中污染最严重的，以APP为例，根据绿色和平组织的统计，APP(印尼)年生产木浆约252万吨，共消耗了980万立方米相思木和260万立方米的混合热带硬木，这些森林采伐共造成970万吨的CO2排放，这还不包括纸浆生产过程中以能源和油耗为主的运营环节的碳排放。经济全球化使商品的生产、分配、销售及消费以跨国公司为单位在全球范围内进行，所有涉及环境污染的活动基本上都与跨国公司有关。纸业公司从木材来源、选址建厂到纸浆生产、纸产品加工，再到企业融资、纸产品销售，形成了涵盖森林企业、印刷公司、外包企业、商业银行等所有直接利益攸关者和地方官员、林业部门、当地农民等间接利益攸关者的利益链条，这成为环境治理的最大阻力。目前，多数纸业公司宣称将环保纳入企业经营战略当中，但就总体而言，纸业公司依然是造成环境恶化的背后“元凶”，其利益链条上的相关企业都被视为“帮凶”，跨国公司理应承担环境治理的责任。根据美国经济学家米尔顿˙弗里德曼(Milton Friedman)的研究，新自由主义决定了企业发展的市场模式，“企业仅具有一种而且只有一种社会责任——在法律规章制度许可的范围内，利用它的资源从事旨在增加它的利润的活动。”由于世界气候与环境大会的谈判并没有形成具有约束力的国际法律规范，面对社会舆论压力，目前纸业公司参与环境治理多数出于企业形象需要。尽管多数与造纸相关的企业标榜道德和社会责任，但利益导向的市场模式使其在面对环境治理时大多趋利避义，环保投入的巨额费用使造纸行业参与森林保护和污染治理大都是承诺多于行动。而与此同时，跨国公司的雄厚财力和技术研发能力又是环境治理可资倚重的重要资源。因此，需要一种新的环境治理模式来遏制环境恶化趋势、监督污染行业并调动相关企业参与环境治理，环保NGO在这方面起到了先锋的作用，APP事件使东南亚环境治理模式由传统的国家主导向环保NGO引领的“三元共治”模式过渡，治理效果明显。APP事件中，环保NGO不但直接监督APP的环境治理，绿色和平组织还游说与其有商业关系的跨国企业抵制APP，切断APP的商业链条，使环保不力的企业在经济上受损，通过市场直接给APP施压。

总体而言，APP事件不是一个孤立的事件，国际环保机构、国际环保资格认证机构、本土环保NGO、各国政府及相关跨国企业都参与进来，形成了全球性、区域性以及本土各种力量在同一事件上的交织。从2001年5月英国地球之友最早报道APP毁林事件到2013年2月APP停止其在全球供应链中所有涉及天然林的作业并接受NGO的监督，历时12年，在这12年时间里，有上百个国际环保组织和近500个本土的NGO参与到APP事件中来，世界各地的NGO也在各地声援这一跨国界的环保运动。在相互博弈中，环保组织通过实地调查、NGO合作、跨国游说、影响舆论等方式不断向APP施压，APP则一方面通过参与原始森林保护、推动社会回馈计划、引入国际环保标准认证等来塑造绿色环保的形象，另一方面，通过引进世界领先的设备和技术并实施人工林培育项目来实现林浆纸一体化的循环模式。NGO的环保行动及其作用也得到了政府的认可，东南亚各国政府越来越意识到木材产品不断增长的市场需求要求政府采取行动来保持经济发展与环境治理的平衡，纷纷立法禁止非法采伐木材和木材产品交易活动，并不同程度上赋予NGO监督和介入环境治理的权力。

结语

APP从事被认为高污染的浆纸业，又地处世界森林滥伐最严重的东南亚地区，APP事件的解决过程对东南亚区域环境治理具有标志性意义。在经济全球化和传媒资讯高度发达的时代，NGO产生的影响力已经超越了观察家们的传统认知，由APP引发的区域环境治理结构的改变推动了东南亚区域环境治理,自下而上的草根NGO的参与使区域环境治理成为一种跨国公民社会运动。APP事件提供了一个区域环境“三元共治”的探索路径，证明国家、公司、NGO可以通过一定的机制形成区域环境治理资源的优化配置。APP事件引发的治理结构的变革有利于东南亚环境保护事业的进步，也是未来东盟框架下环境合作走向深入的必然道路。