东南亚环境治理模式的转型分析 ——以“APP事件”为例

进入21世纪，亚洲范围的环境治理问题越来越受到关注，除了中印两个人口大国，东南亚地区首当其冲，成为国际环保机构重点关注的地区。“由于地质和地理因素，东南亚地区属于地震、台风、洪水、火山、干旱、火灾和海啸等气候和自然灾害多发地带，如今，这些灾害越发频繁和严重。并且，同处一域的地理环境和气候条件导致了区域性的环境问题，如空气和水的污染、城市环境的恶化以及跨国界烟霾污染。”2009年东盟秘书处发布的第四次《东盟环境报告》再次引发学界对东南亚区域环境治理问题的关注。本文分析了东南亚区域环境问题的现状及现有治理模式的困境，以APP事件为例来考察东南亚区域环境治理模式的转型问题,并总结这种治理结构变革带来的新经验。

一东南亚环境问题及其治理

东南亚环境问题根源于西方国家在该地区的殖民统治。18世纪以来发端于西方的工业革命对自然资源的需求超过历史上任何一个时代，东南亚成为西方最主要的原料产地之一。二战后的东南亚尽管在民族独立的基础上建立了新的国家，然而，其作为原料产地的地位没有改变。二战结束以来，为了摆脱贫穷和落后的面貌，除了资源匮乏的新加坡，东南亚国家大都通过粗放型的自然资源消耗和劳动密集型的低端加工业来促进国家的工业化，以实现经济的增长。20世纪80年代末继“亚洲四小龙”(Four Asian Tigers)之后，泰国、马来西亚、印尼、菲律宾经济发展异军突起，被西方经济学家称为“亚洲四小虎”(Tiger Cub Economies)，带来了东南亚经济的繁荣。然而，这种碳密集型的发展之路,造成了自然资源的过度消耗，破坏了东南亚人民几千年来赖以生存的生态环境，其中最为突出的是滥伐森林。位于东南亚和南太平洋群岛上的大片森林是亚太地区最大的热带雨林，以物种丰富、文化多样、生态和谐而闻名于世，被生态学家称为“天堂雨林”(Paradise Forest)，是国际旅行家向往的圣地。然而，绿色和平组织(Greenpeace)2006年的调查显示：印尼和巴布亚新几内亚已经分别失去了72%和60%的原始森林。联合国环境规划署(UNEP)于2007年发出警告：“从过去五年森林的砍伐率和大面积的棕榈树种植以及生物炼油的投资来估算，位于印尼和马来西亚两国的苏门答腊和婆罗洲地区98%的天然热带雨林将在2022年前消失。”由于地处热带的地质条件和地理因素、地少人多的资源分布、增长过快的人口压力以及工业化、城镇化等诸多因素，东南亚环境破坏的速度和程度都超过了同类地区。正如著名的历史学家诺曼˙欧文(Norman G.Owen)所言“从长远角度看，第二次世界大战后的半个世纪将作为东南亚地区自然环境走上灭亡的开端而被载入史册。”

环境问题20世纪末在东南亚国家层面受到重视。20世纪70年代，源于西方的环保理念逐渐成为一种环保主义的世界潮流，1972年联合国在瑞典的斯德哥尔摩召开了有113个国家参加的联合国人类环境会议，并通过了《人类环境宣言》，东南亚大多数国家都参加了这一会议，也意识到了本地区环境问题的严重性。1976年的东盟巴厘岛峰会一致认为：“环境恶化问题对东盟成员国来说是一个真实存在的问题，共同的环境合作能更好地解决地区环境问题”。1976年，东盟在马尼拉签署了《自然灾害互勘宣言》(Declaration on Mutual Assistance on Natural Disasters)，就环境保护与合作达成初步共识。1981年，第三次东盟经济部长会议达成了旨在保护热带森林的“雅加达共识”，区域环保越来越受到重视，部分国家的环境治理也取得了一定成效，最为典型的当属被称为“花园城市”的新加坡。然而，从资源开发和出口贸易中获利的利益集团和跨国公司成为环境治理的最大阻力，国家迫切希望改变“后殖民地时代”落后局面的思想又助长了经济发展的粗放型模式。一方面，发达国家及后起的发展中国家对东南亚的原材料需求更加旺盛，随着20世纪90年代柬埔寨危机的解决，越南、柬埔寨等东盟新成员国也加入到经济大开发的行列，作为世界上橡胶、棕榈油、优质木材等原材料的最大产地，东南亚国家需要通过相关原料的出口来带动经济发展;另一方面，东南亚国家缺乏环境治理的资金和技术，但发达国家与发展中国家在环保问题上的分歧导致东南亚在环境治理上得不到西方的技术支持和资金投入。导致东南亚区域环境恶化局面的这些因素在20世纪末依然没有从根本上得到扭转，这种过于依赖国家层面的区域环境治理也很难奏效。在这种情况下，民间环保运动兴起并起到了明显效果，APP事件就是其中的典型案例。

东南亚区域环境治理在民间的兴起源于该地区不断提高的环保意识和日益恶化的环境压力。东南亚的环境问题已经危及人类未来的生存，其恶化趋势受到国际社会关注。从20世纪末开始，除了联合国环境规划署、联合国亚太经社理事会等政府间国际组织，世界自然基金会(WWF)、绿色和平组织、国际地球之友(FOEI)等国际非政府环保机构陆续开始介入调查，保护原始森林、反对滥伐竹木、倡导可持续发展的环保运动在东南亚兴起。在国际环保组织的推动下，当地人的环保意识逐渐觉醒，民间环保NGO崛起，公民社会领域的参与使环保成为一种公民运动，传统的以国家为主导的环境治理模式开始受到挑战。环保运动对政府环境治理的不力感到不满，逐渐开始以环保为旗帜倡导政治改革、反对官僚腐败，东南亚多数国家的政治结构由于亚洲金融危机的冲击在21世纪初也大都发生改变，与公民休戚相关的环保活动日益成为各级政府的主要议题。在国际国内的双重压力下，环境治理进入政治议程，与环境保护相关的立法、执法和行政管理日益受到政府的重视，关于环境治理的社会监督体系也逐步完善。随着环保运动的深入，独立环保NGO的调查又发现：环境问题的恶化与其背后的商业利益集团有关，NGO又把斗争的矛头又转向了跨国公司，最终形成了国家、NGO、跨国公司等三元为主体的环境治理模式，这就改变了长期以来过于依赖政府的环境治理模式。森林公园的保护、原住民拆迁补偿、环保标准问题的讨论以及政府和企业相应的责任等问题成为公共议题，围绕这些议题，国家、NGO、跨国公司等利益攸关方形成了长期的博弈，其结果是推动了区域环境治理。

二APP事件作为案例的学术意义

由于环境问题的日趋严重，20世纪下半叶以来，越来越多的学者开始关注东南亚环境问题。由于历史原因，东南亚环境治理研究的重要文献都出自于欧美学者。荷兰莱顿大学的彼得˙布姆加德(PeterBoomgaard)是东南亚环境问题最重要的学者之一，他曾是多个东南亚环境研究项目的召集人，著有《东南亚环境史》、《东南亚雨水、河流和海洋史》、《泥泞的水域：从历史与当代的角度看东南亚岛屿林业与渔业的管理》等书，布姆加德主要用历史学的方法来考察东南亚地区人与环境的关系，尤为关注当地人的传统知识与西方现代科学在东南亚环境治理中的差异。布姆加德及其团队的研究成果是最重要的东南亚环境研究史料，其他与东南亚环境治理相关的成果有沃尔弗拉姆˙德雷斯勒(Wolfram Dressler)、罗宾˙罗斯(Robin Roth)的《善治、破坏与矛盾性：新自由主义下的东南亚农村环保治理》，休˙斯皮里(Hugh Speechly)、弗里普˙范˙黑尔登(Flip van Helden)的《东南亚森林治理》，本杰明˙卡索(Benjamin Cashore)、迈克尔˙斯通(Michael W. Stone)的《东南亚森林的挑战与公私政策交互的潜能分析》，洛兰˙伊洛特(Lorraine Elliott)的《东盟和环境治理：重新审视东南亚网状运作的地区主义》等。东盟的成立使东南亚环境治理有了稳定的区域智库，在联合国环境规划署的支持下，东盟专门成立专家小组来负责区域环境问题的调研、规划和相关信息的收集，定期出版的《东盟环境报告》以及《东盟年度报告》中的环境部分，成为研究该地区环境治理问题的重要参考资料。在欧美学者和东盟智库影响下，东南亚本土学者也成长起来，其中新加坡学者黎莲卿(Koh Kheng Lian)的区域环境治理研究比较有代表性，她侧重从国际法角度来研究区域环境治理问题，主要成果有《治理与东盟地区气候变化的适应性》、《区域环境治理：审视东盟模式》、《东盟环境法、政策与治理》。总体而言，上述研究都意识到了东南亚区域环境治理问题的迫切性，从各自的学科背景出发阐述了东南亚环境治理的方法和路径，具有重要的现实意义。然而，在上述研究中，对于区域环境治理有实质推进作用的个案并不多见，多数学者并没有关注到20世纪末以来东南亚区域治理模式的转型问题。沃尔弗拉姆和罗斯关于东南亚农村环保治理一文，注意到了市场经济在环境治理中的新的角色，但却缺乏更进一步的分析。本文尝试通过“APP事件”这一个案研究来弥补上述不足。