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弥合INDC与2℃温升目标之间的差距将成为未来谈判难点
各国已达成普遍共识,认为全球温升在2050年前控制在2℃以内则能使人类社会在较大的概率水平上控制气候变化带来的巨大风险和损失。2008年的“八国峰会”上,各国达成进一步共识,认为“到2050年温室气体排放量至少减半”,便可在很大程度上实现全球温升不超过2℃目标,即到2050年,全球温室气体排放应至少在1990年基础上减排50%,其中发达国家至少减排80%。
而依据目前已经提交的31份INDC进行保守估算,与1990年相比,欧盟削减40%、挪威削减40%、俄罗斯削减25%~30%、日本约削减19%、美国约削减15%;加拿大、新西兰的排放量分别增加约6%和44%。可见,附件一国家的减排承诺雄心不足,个别国家甚至出现大踏步倒退;非附件一国家的减排贡献亦与2℃目标的实现差距甚远。
未来的全球气候治理如何弥合2℃目标差距将成为工作难点。首先,这种“自下而上”的贡献方式没有区分发达国家和发展中国家的贡献性质和是否附加条件,同时也无法保障发达国家为实现2℃目标进行必要且充分的量化减排承诺。其次,这种贡献方式没有统一的计量方法,在核算其距离2℃目标差距时,在方法论方面尚未达成共识。第三,这种贡献最终以何种法律形式呈现,如何对各缔约方实施排放约束也没有明确,为其后续履约设下了障碍,各方需密切关注履约、核查、奖惩等环节的后续谈判,完善《公约》体系的透明度机制。
INDC与巴黎协议如何挂钩尚难确定
关于“巴黎协议”的法律形式,目前多数人判断将是“核心协议+附件/缔约方决议”的形式。而谈判场上关于INDC的地位和法律性质也存在不同的争论。有缔约方认为核心协议就应该是以减缓为主要内容的INDC;有缔约方认为INDC应作为核心协议的附件,具有共同的法律效力,并定期评审和更新。这两种观点都将使INDC在未来的气候治理框架中发挥更为重要的作用。
此外,也有缔约方认为INDC目前不具备各方谈判的基础,在各方原则立场尚未足够接近的情况下,INDC无法作为主要谈判要素成为“巴黎协议”的主要内容,而应该以缔约方决议,或者更为松散的形式存在,留待后续谈判进一步落实。
这种观点给关于INDC的争论,如厘清围绕INDC的气候公平和正义等原则性问题留下了充分的空间,但是在操作上存在诸多障碍,很难在“巴黎协议”中达成具体的内容。从发展中国家的立场来看,INDC的谈判应该更加关注原则和立场问题,特别是发展中国家在减缓和适应行动的贡献中获得何种资金、技术和能力建设等方面的支持,将是未来谈判应关注的重点。如果无法得到具体的支持内容,起码应该在“巴黎协议”中获得相关谈判的授权,为后续谈判留有余地。
INDC可能使“自下而上”承诺机制成为全球气候治理体系主流模式
自从2013年华沙会议上提出INDC,气候治理体系中一种“自下而上”的承诺方式和行动组织方式逐渐成为了主流。虽然这其中存在着巨大的风险,为全球应对气候变化的行动增加了更多的不确定性,但是其趋势似乎很难扭转。
发展中国家应该意识到这种变化的趋势,一方面,仍需要在《公约》主渠道内进行积极而有建设性的谈判,争取更多的公共支持来完成未来的减排行动;另一方面,要充分注意《公约》主渠道之外的多方行动,如其他国际组织、城市行动、行业行动、私人部门等对气候变化问题的关注,并在这些领域秉承《公约》原则,尽量争取发展权益。《公约》的原则仍应是未来国际气候治理体系的指导原则,这样,发展中国家虽然在形式上出现《公约》主渠道下阵营的分化,但仍能在其他领域最大程度地维护发展权益。
(环境保护部环境与经济政策研究中心 冯相昭 刘哲 田春秀 王敏)
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