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自2014年以来,国务院为加强对地方政府性债务的管理,控制地方政府性债务的规模,防范因地方政府大规模举债可能引发的区域性和系统性金融风险,发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号),提出“推广适用政府与社会资本合作模式”。其后,财政部、发改委又相继下发了多份通知及相关合同指南,以推进“推广适用政府与社会资本合作模式”。在财政部、发改委的相关发文中,将“政府和社会资本合作模式”概括为“PPP模式”。一时间,PPP模式引起了潜在的社会资本方的极大关注。社会资本方首先关心的当然是可开展PPP模式的相关项目及其收益问题,但此外其还注意到潜在的项目风险,如政府方可能存在违约、项目退出、纠纷解决方式等问题。在本文中,笔者将就仲裁受案范围、PPP项目合同的法律性质进行浅析,以探索仲裁争议解决方式在PPP项目合同纠纷中的适用。微信订阅号PPP项目争端解决(PPPzdjj)发布了一批PPP项目的资料,欢迎关注查看。
1.仲裁的受案范围
《仲裁法》第二条规定:平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,可以仲裁。同时,第三条规定:婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷;依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁。第四条规定:当事人采用仲裁方式解决纠纷,应当双方自愿,达成仲裁协议。没有仲裁协议的,仲裁委员会不予受理。
从仲裁法的以上规定不难看出:平等的民事主体之间只有就财产权益类纠纷,在达成仲裁协议的基础上,才属于仲裁的受案范围。即平等主体的人身纠纷、非平等主体之间的所有纠纷(如行政纠纷)均不属于仲裁的受案范围。
2.PPP项目合同的法律性质
目前,学界对PPP项目合同法律性质的认识存在一定的分歧,一部分学者认为该合同属于民事合同,而另一部分学者认为其同时还具有行政合同的性质。微信订阅号PPP项目争端解决(PPPzdjj)发布了一批PPP项目的资料,欢迎关注查看。
对此,笔者认为PPP项目合同法律性质的界定,不能仅考虑缔约主体的性质,还需考虑缔约主体在该PPP项目中所起的具体作用。因PPP项目是政府方为完成某项公共职能,同时解决该项目建设过程中的资金及运营问题而与社会资本方及其它缔约方签订的合同。因此,PPP项目合同本身就可能存在两种不同的类型:第一种类型为仅确定政府方与社会资本方平等的权利义务关系;第二种类型为除确定上述平等的权利、义务关系外,还就该项目合同履行过程中政府特有的行政管理职能进行相关的约定(具有行政合同的特点)。根据《关于规范政府和社会资本合同管理工作的通知》(财金【2014】156号)(以下简称“156号文”)的附件《PPP项目合同指南(试行)》(以下简称“财政部合同指南”)和《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号)(以下简称“2724号文”)的附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(以下简称“发改委合同指南”)可以看出,目前我国的PPP项目合同为上述第二种合同类型。因此,我国PPP项目合同除具有民事合同性质外,也具有行政合同的性质。
3.PPP项目合同的法律性质对仲裁争议解决方式适用的影响
如上所述,我国目前的PPP项目合同为既具有民事合同性质又具有行政合同性质的混合性质合同。该种合同性质对其适用仲裁争议解决方式的影响突出体现为:因PPP项目合同履行所产生的法律纠纷是否属于仲裁的受案范围。
笔者认为,PPP项目合同法律纠纷是否属于仲裁的受案范围不能仅从其合同性质方面进行考虑,而应当建立在区分PPP项目合同中具体的民事行为与行政行为的基础上。换言之,PPP项目合同履行过程中所发生的涉及到项目建设、运营、移交过程中产生的纠纷(即不属于行政管理领域的纠纷),应属于平等主体之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,可以通过约定的仲裁条款,纳入到仲裁的受案范围;而涉及到行政管理领域的纠纷,则不能通过约定的仲裁条款将该纠纷纳入到仲裁的受案范围。
笔者认为,发改委和财政部已意识到PPP项目合同项下存在着平等主体之间的财产性关系,其具体体现为:在《发改委合同指南》和《财政部合同指南》中,出现“强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体,以市场机制为基础建立互惠合作关系,通过合同条款约定并保障权利义务”,“PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事行为,构成民事主体之间的民事法律关系”等相关阐述。因此,其将仲裁作为一种可供选择的争议解决方式,如“协商或调解不能解决的争议,合同各方可约定采用仲裁或诉讼方式解决”及“需要特别注意的是,就PPP项目合同产生的合同争议,应属于平等的民事主体之间的争议,应使用民事诉讼程序,而非行政复议、行政诉讼程序。这一点不应因政府方是PPP项目合同的一方签约主体而有任何改变”。
另一方面,相关部门也意识到PPP项目合同并非仅存在民事法律关系,其仍然存在着行政法律关系。因此,出现了“政府作为公共事务的管理者,在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时,与社会资本之间构成行政法律关系”的阐述。微信订阅号PPP项目争端解决(PPPzdjj)发布了一批PPP项目的资料,欢迎关注查看。同时,其未将行政法律关系产生的纠纷纳入到通过民事纠纷解决途径进行解决。
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