【解读】《生态文明体制改革总体方案》蹄疾步稳绘蓝图-第2页-北极星环境修复网

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搭好生态文明体制改革基础性框架

深化生态文明体制改革，要建立正确认识，搭好改革的基础性框架，在这方面有3个问题需要认真思考。

首先是生态文明体制概念。对生态文明体制可以有广义和狭义两种理解。广义上，生态文明体制又称生态文明治理体系，是指推进生态文明建设所需的各种基础性、常态化的支撑条件和保障体系的总和，是国家治理体系的一部分。它由生态文明建设制度体系、组织体系和实施机制构成，分别解决生态文明建设中的动力、主体和途径问题，即生态文明体制要为生态文明建设提供动力来源(通过法治和伦理要求等形式明确目标和任务)，确保有人员和机构来担当工作(机构改革)，并为这些人员和机构的执行行动授予合法可行的权威和权利(有责、有权、有钱)。狭义上，生态文明体制是指推进生态文明建设所需的各种组织机构的设置及其职能划分和权力配置等，它相当于上述广义理解中的组织体系部分，即人们常说的机构问题。过去，很多关于生态文明体制改革的研究文献都是在狭义层面上使用了生态文明体制概念。

如果仅从狭义的机构改革层面来理解生态文明体制改革，可能有些狭窄。生态文明体制应该是与经济体制、政治体制、社会体制、文化体制等相并列的“大”概念，如同经济体制改革不能仅仅指各个经济管理机构之间如何划分经济管理职能，而要从产权(所有制)、财税、分配等基本经济制度上进行调整一样，生态文明体制也应该从上述广义层面理解，即生态文明体制应该包括制度体系、组织体系和实施机制，而不仅仅是组织体系。

其次是生态文明体制的来源。生态文明体制的实质是建设生态文明中各有关主体(政府、社会、市场)的责任、权力、利益的配置结构，它是由多种因素共同决定的：

一是来自生态文明建设目标和任务的要求。生态文明建设的形象目标是美丽中国，具体目标是先进伦理、发达经济、完善制度、优美环境等。生态文明建设的主要任务是搞好国土空间规划、推进资源节约利用、加强生态环境保护和加快制度建设。这些目标和任务都来自中央的政治要求，都需要有生态文明体制提供支撑和保障。例如，国土空间规划需要确立国家对国土资源的用途管制职责，资源节约利用需要确立自然资源产权制度，生态环境保护需要强化统一监管制度等，这都是生态文明体制改革的方向。

二是来自生态文明建设实践中面临的体制问题。主要是生态文明建设制度体系不完善(如法律缺失、政策缺位、责任追究不到位等)，生态文明建设组织体系不健全(如各方纷争、群龙无首、职能交叉等)，生态文明建设实施机制不落实(如执法不严、司法不足、管理薄弱、缺乏监督、道德滑坡、公众缺位、创新不足等)。这些问题表明，现有的生态文明体制不能应对生态文明建设中出现的问题，应针对如何解决这些问题而改革和发展新的生态文明体制。

三是来自生态文明制度建设的基本理论。主要有：可持续发展理论，即强调环境问题的解决要依靠发展进程的改进，也就是应该建设“五位一体”的总体布局。同时，可持续发展强调代际公平，要求我们建立一个为子孙后代着想、体现社会公平正义的生态文明体制。国家治理体系现代化理论，即强调效率与公平的平衡性，要求生态文明体制满足社会的主流诉求，保障大多数人的利益。同时，治理现代化包含着经济有效的原则，要求生态文明体制做到成本低廉、持续运行。生态系统方式理论，即强调系统的统一性，要求生态文明体制突破单纯的行政区域束缚，按照自然规律设计管理制度和组织体系。

四是来自国内外生态文明体制建设的经验。生态文明建设是可持续发展的中国化和升级版，国际可持续发展的制度建设经验可为我国所借鉴使用。例如，美国并没有规定哪个部门负责可持续发展事务，整个国家的可持续发展推进是依托于现有法律体系，如果发现需要出台和实施某方面的可持续发展法律和标准，则可由议员或某个政府部门提出法律建议草案，在国会辩论通过后由总统签署实施，各政府部门则按照法律要求执行。这种体制不需要过于复杂的部门间协调，体现了法治社会的特点。

第三是生态文明体制目标模式。生态文明体制改革的目标模式是按照国家治理体系和治理能力现代化的总目标制定的，实现生态文明治理体系的现代化，即建设一个制度完善、组织有效、实施有力的生态文明体制。其中，制度完善的要求是：生态文明建设的目标和任务比较明确，相关法律法规和政策规定比较齐全，各参与主体的权力、责任、义务和权利规定比较合理。组织有效的要求是：在国家治理体系中配备从顶层到基层的组织机构，这些机构承担着生态文明建设的主要职能，具有较强的决策、统筹、指挥、协调和奖惩权力，具备较高的权威性，是生态文明建设的主体力量。同时，各种社会组织等也具有重要的职责和参与渠道。实施有力的要求是：具有强大的执行生态文明建设制度的资金和人力保障能力，建立完善的执法监督体系等。

原标题：蹄疾步稳绘就生态文明蓝图

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