中国环境质量保障：总量考核的五点尴尬-北极星大气网

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对于总量考核与现实环境质量脱节，连环保部官方都是承认的。

2015年2月份，全国“两会”前夕，在一次国务院政策例行吹风会上，被媒体问及“总量减排的量和空气质量的质的差别怎么理解”，环保部副部长翟青回答，中国当前排污总量远超环境容量，“‘十一五’以来总量下降的几个百分点，难以带动环境质量的全面改善。根据专家测算，大体上在现有的基础上再降30%-50%，我们的环境质量才会有明显的变化。”

2015年8月18日，西安，陕西省环保厅环境监测中心站的工作人员对大型火电机组的污染排放值进行监测取样

自2014年末《大气污染防治法》修订草案公布，由于当时草案仍坚持总量考核的思路，环境学界不少专家就总量控制是否合理持续展开讨论，并表达质疑。

2006年开始，两个五年计划，总量减排制度已经成为中国环保部治污工作的最主要抓手，也是过去十年环保部的核心工作之一。

环保部环境规划院副院长王金南认为，尽管现在大家有不同看法，但是总量制度确实对环保有巨大的推动作用。其有不可否定的历史功勋：一是建设了大量的环境设施基础，如污水处理厂、脱硫脱硝等设备;第二，正是靠总量考核，将地方政府纳入环境目标责任体系里。“否则地方政府都逃之夭夭，环境保护怎么弄?”他告诉记者。

然而，在承认总量考核有功勋的同时，学界对该考核“方向不对”“本末倒置”等批评之声从未间断。

2015年8月29日，新修订通过的《大气污染防治法》，在争论已久的总量与质量挂钩与否的问题上，体现了“有限进步”——一审稿和二审稿中缺失的环境质量管理内容，在最终的三审稿中增加回来，其中“总则”第四条突出了大气环境质量改善目标及考核内容。

在8月25日全国环保厅局长研讨班座谈会上，环保部部长陈吉宁也强调了两者关系，“质量是根本，总量是实现质量的重要手段。”

尴尬一：与环境质量脱节

“评价一个人的减肥成果，不是看他少吃了多少食物，而是看他减轻了多少体重。”中国电力企业联合会秘书长王志轩，用这个比喻来说明总量考核与环境质量改善间的关系，这也代表了批评者们的主要观点。

简言之，所谓“总量”是以某年的全国某项污染物排放量为基准，确定一个下降比例，如“十一五”的目标，是2010年时COD和SO2全国排放量较之2005年各下降10%;“十二五”的目标是2015年时，COD、SO2较之2010年下降8%，氨氮和NOX(氮氧化物)下降10%。

10%或8%，这两个看起来抽象的百分数，由环保部门与31个地方政府、8家央企签订“污染物减排责任书”，自上而下，层层分配到各级政府和企业。

考核时，再自下而上，企业自查数据后，层层上报，汇总数据至环保部。期间，总量考核部门、各地督查中心也会有常规检查与抽查，如企业的排污监测系统、相关资料。

一位前环保部官员向记者总结总量考核的“升降”规律：“你去查‘十一五’‘十二五’的每年考核结果。第一年，都是不降反升，形势严峻，需要加大力度;第二年，出现下降趋势;第三年，减排力度很大，到了第四、第五年，任务完成。”

“现在已经形成规律，数字完全由人来控制。”他说，“到了‘十三五’，减排量再大，肯定也能完成。但第一年，肯定是不降反升，要重视，要拿钱，要增加编制。然后，狠抓两年，形势好转，最后一年，就该庆功授奖了。”

“十一五”期间，环保部总量司对减排目标，做过如此解读：虽然二氧化硫排放减少10%，但NOX(氮氧化物)、PM(空气颗粒物)、VOCs(挥发性有机质)、O3(臭氧)等污染物并未纳入总量减排范畴，“所以仅仅减少二氧化硫的排放量不一定能使大气环境质量完全改善。”

“许多省将环境质量改善作为验证辖区总量下降的佐证，这里要强调一下减排量与环境质量的关系。”环保部原副部长张力军曾“澄清”过两者关系：

“我国的环境问题目前是复合型、压缩型，国际上分阶段出现的环境问题，在我国集中出现。即使两个10%减排目标完成，也不能就说环境质量得到多大程度改善，两者之间没有明显的相关性。”他说。

此外，10%的目标，对于改善环境质量来说，也是过低。环保部污染物排放总量控制司(下称总量司)副司长黄小赠告诉记者，以2000多万吨的基数，得削减约50%才能跟环境质量挂钩。

“这相当于你年薪20万，再给涨10万，你就是千万富翁了吗?”黄小赠说。

8%或10%的减排比例又是如何确定的?黄小赠向记者解释，这并非基于环境质量的改善，而是各地减排潜力。在将10%的指标层层分解下去时，亦是考虑各区域的排放基数、强度、削减能力，使得目标对各地来说，既有难度，努力踮起脚尖来又能“摸得到”。

以“十二五”COD削减目标为例，对山东省要求最严苛，削减12%，但对于青海，则允许其增加18%。

然而，这样行政命令式的目标分解，是否具有科学性?则要分析总量控制的两大要素——基数和削减比例。

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原标题：总量考核五尴尬

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