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四、改革我国环境监管体制的方案建议
我国正在准备进行新的一轮大部制改革。环境保护监督管理体制和机制的改革,应当结合中国的国情,按照“一件事情应当有一个部门统筹或者最后兜底”的工作思路,发挥环境保护部门长期统一监督管理的优势,授予环境保护部门在生态环境保护和环境污染防治方面的统筹权和最后兜底权。
(一)横向的改革方案
在横向上,赋予环境保护部门宏观调控、综合协调、监督执法和公共服务的职能,协调环境保护部门和其他部门的生态保护、自然保护区保护、地质环境保护、水污染防治、大气污染防治、气候监测、节能减排的职能,使其他部门停产环境保护部门的统一规划、统一标准、统一规范、统一指导、统一服务和统一监督权力。具体的改革方案可以设计为以下五套:
一是统一监管自然资源节约、生态保护、污染防治的体制,即将自然资源监管(包括山、林、草、田、湖、河、矿、大气、水、核)、生态保护、污染防治、核安全监管等职能统一交给一个新的部门监管。这个部门可以改名为“生态环境与自然资源部”或者“生态环境与自然资源资源委员会,这是大部制的思路。这个体制有一个好处,即一个部门统一监管所有的自然资源、生态和污染防治工作,维持自然资源和生态环境保护工作的整体性,缺点是涉及部门多,整合难度相当大,机构过于庞大,效率不高。目前,在一个疆域和经济大国,没有哪个国家实现这种大一统的体制。如果国家同意这种体制,可以在该大部之下成立若干个副部级局,如国家自然资源监管局,国家生态环境监管局、国家核安全监管局等,加强相关事务的综合管理。
二是统一监管生态保护和污染防治的体制。即将生态文明体制分为自然资源监管部门和生态保护和污染防治监管部门两类。将自然资源监管中的用途管制交由负责生态保护和污染防治监管部门行使;将环境保护部门的生态保护职能和和自然资源监管部门有关生态保护职能整合,交由负责生态保护和污染防治监管部门行使;污染防治和核安全监管职能由负责生态保护和污染防治监管部门行使。在这种体制下,可以考虑成立“国家生态环部”和“国家自然资源部(委员会)”。
如以环境保护部为主体成立新的“国家生态环境部”,那么应当划入水生态、土地生态、森林生态、草原生态、农业生态、野生动物保护、风景名胜区、国家公园、荒漠化防治、湿地环境保护、气候变化应对等监管职能,如排污总量的确定职能,排污口监管职能,农业面源监管职能、船舶水污染防治职能、城镇污水处理和管网建设监管职能、气候变化应对等职能。国家自然资源部(委员会)的自然资源监管工作应当服从国家生态环境部提出的生态环境保护要求或者用途管制要求。这种改革的好处是维持了生态环境保护的系统性,缺点是国家生态环境部对生态保护的直接监管缺乏抓手,产生一个现象,即在同一个载体上,国家生态环境部和国家自然资源部(委员会)都去监管的重复监管现象,这是不科学的。如果国家自然资源部(委员会)仅管自然资源资产,不负责自然资源的开发利用,就有必要在整合的基础上适当保留一些其他资源监管部门,由这些部门负责自然资源监管工作。
三是对前种机构改革的方案进行调整,考虑成立“国家生态环境部”和“国家自然资源部(委员会)”。但“国家生态环境部”和“国家自然资源部(委员会)”的职能与前种改革方案不一致。不一致的地方是,国家生态环境部除了直接监管自然保护区外(可以考虑纳入国家公园监管职能),对其他生态保护工作进行统一规划(如用途管制),提出统一标准,开展执法监督、进行事故调查、统一事故应急、统一监测预警、同意信息公开、统一调查评估、统一技术规范等,但是其他具体的生态保护工作由国家自然资源部(委员会)行使。之所以这样,是因为生态保护工作需要抓手,自然资源归谁监管,以在自然资源为载体的生态保护监管工作就由谁负责比较妥当。这样,可以防止多头在一个现场进行监管的现象,改革的阻力比较小。如果国家自然资源部(委员会)仅管自然资源资产,不负责自然资源的开发利用和生态保护,就有必要在整合的基础上适当保留一些其他资源监管部门,由这些部门负责与本部门监管自然资源有关的生态保护工作。
四是统一并强化现有环境保护部门污染防治监管的职能,维持现有的环境保护部门机构名称和生态保护监管职能。这就需要建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度,对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物,对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质,加强统一监管。由于交通、农业、渔业等部门有本领域的环境监管抓手,所以,由环境保护部门一家直接承担所有的监管,也不现实。这需要强化环境保护部门在大气、水、土壤等环境污染和核安全监管方面的统一指导、协调和监督作用,其他部门的所有环境监管活动必须服从环境保护部门的统一指导、规划、协调和监督,其他部门必须向环境保护部门汇报本部门的环境保护工作。如果有可能,可以考虑把化学品的安全和环境监管予以结合,在环境保护部下组建化学品监管局。
五是维持现有的环境保护部门机构名称——“国家环境保护部”,但放弃生态保护监管职能,改由新成立的“国家自然资源和生态保护部”行使。地方各级环境保护部门,按照前种方案对环境污染和核安全监管负责。
总的来看,基于监管的连续性,基于生态文明体制改革的要求,第二种和第三种方案妥当一些。在第二种和第三种方案中,第三种方案似乎更加科学一些,国土资源部门的不同意见也会小一些。建议国家采取此种方案。
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