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3.环境保护职能趋向分散的监管体制
一是将一些特色或者重要领域的监管部门从环境保护部门独立出来。主要表现为:其一,把核安全的监管独立于环境监管。如1994年美国有关环境与资源保护的机构共有环境保护署和能源部;而在2014年,除了保全这两个机构之外,还已设立联邦核管会。1994年,法国的相关监管机构为环境部和国家公园管理局;而在2014年把这两个部门合并,建立生态、可持续发展和能源部,同时,独立出核安全局。1994年,英国已设立环境部、北爱尔兰环境部、苏格兰环境部,农业、渔业和食品部;而在2014年,核监管办公室已经独立,环境部和其他部门合并,成为环境、食品和乡村事务部。
日本1994年的机构名称为环境厅(包括气候变化)、农林水产省和厚生劳动省;而在2014年,除了环境厅早已改名为环境省之外,农林水产省和厚生劳动省的名称没有改变,却单独成立核安全监管委员会。韩国也是如此,1994年,其已设立环境部、国土海洋部、农水产食品部;而在2014年,环境部的名称没有变,国土海洋部拆分成国土交通部、海洋水产部,农水产食品部演变成农林畜产部,此外,独立设立核安全与保安委员会。2014年,印度的原子能管理局就独立于其环境、森林和气候变化部。其二,将能源监管独立于环境监管,如立陶宛1994年已有环境部,而在2014年,却已增设能源部。
二是将生态保护、自然资源和狭义的环境保护相区别,分别成立机构,如俄罗斯除了设立自然资源与生态部、能源部之外,还设立俄罗斯联邦环境、技术与核能监督总局。
三是把环境和自然资源整合到相关的领域甚至不同的部门之中。如1994年,爱尔兰的相关机构为环境部,农业、食品和林业部;而在2014年,却已揉到三个部门之中,一是环境、社区和地方事务部,二是农业、海洋和食品部,三是通讯、能源和自然资源部。
(二)发展趋势
综合以上分类,可以看出,无论哪种分类,都是和这个国家的国土疆域大小、产业结构、人口数量和政治体制密不可分。总的来说,环境监管体制机制的发展具有以下趋势:
一是在一些环境问题相当严重的国家,政府首脑或国务委员或部务委员会委员往往兼任或专任该机构的领导,因此该机构的级别可能比一般的部的权限更大或更有权威。
二是把狭义的环境保护和生态保护相结合监管,成立一个综合的监管机构,是主流;同时,把自然资源、林业、农业、海洋、渔业、食品等相关的领域结合起来监管,也是一个主流。也就是说,虽然各具特色,但生态和环境保护合并成一个机构,自然资源由一个机构统一监管,是主流的管理机构设置。
三是核安全监管的相对独立(如设立一个部管局)甚至独立也是一个趋势,把气候变化的应对纳入环境监管,或者把气候变化的监管和环境监管由一个部门行使,是主流。
四是管理体制大都具有统一监管与分工负责的特点。如日本设立环境厅甚至环境省后,仍在10几个省厅中设立了具有一定职权的环境保护机构,比如在厚生省设有环境卫生局,在通产省设立土地公害局,在运输省设立安全公害课等。美国除在总统执行署设立联邦环保局外,还在内务部、商业部、运输部、陆军部设立了有关的环境管理机构,这些机构分工负责一定领域的环境保护问题,比如陆军部中的工程兵司令负责疏浚和填理物质排放许可证的签发以及按联邦环保局的准则为处理场制定规格。
五是环境监管范围不断扩大。许多国家的生态环境监管机构对各类保护区实行统一管理,对转基因生物和外来物种实行统一监管。如美国已专门成立了由联邦环保局、农业部和国防部等10个部门组成的外来入侵物种管理委员会,制定了全国外来物种入侵防治计划。在丹麦,转基因生物的使用、在环境中释放和上市销售均由环境与能源部主管,相关申请由其批准,食品、农业和渔业部及卫生部等部门参与动物和人体等方面的风险评估。挪威环境保护监管部门负责本国履行《生物安全议定书》和欧盟生物安全指令等事务的统一监管和协调,设有专门的办事机构。
六是在监管机制方面,有关区域和国家侧重于建立健全区域环境合作机制,如美国主要通过制定州际协定和边界协定来治理区域大气污染、水污染等环境问题。美国国内的州际环境合作,主要是通过州政府之间的州际协议来实现,如《俄亥俄河流域水卫生协定》、《科罗拉多河协定》等。
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